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改善环境治理体系的突破点
环境保护部环境与经济政策研究中心主任 夏光
“十三五”环境保护必须要同时回答两个重大命题:一是如何满足人民群众不断提高的对良好环境质量的需求?二是如何以有限的环境承载力支撑更大规模和更高水平的经济发展?
目前来看,我们当前对环境保护工作的认识,主要集中在回答第一个命题(改善环境)上,而对第二个命题(支持经济)未予重视。
环境保护始终与经济发展紧密联系在一起,二者是互为前提的。环境是发展的物质基础,发展也是必须实现的硬目标,环境保护从来不能通过放弃经济发展来实现。从中央到地方,都要对环境质量负责,也都有发展经济的底线,只有能够支持和保障经济发展的环保要求才能得到各级党委、政府的真诚支持。
目前,环保工作处在“两头受挤”的境地:人民群众渴望碧水蓝天,各地又必须保持经济发展,这也是来自人民群众的要求。环境(包括环境容量和生态承载力)作为一种资源,既要满足人民群众生活需要(称为生存性功能),又要承载经济发展活动(称为生产性功能)。在过去经济发展程度不高的时候,这两种功能各有空间,相安无事,但在“环境承载能力已经达到或接近上限”的新常态下,这两种功能发生了内在冲突,其外在表现形式就是日益突出的环境问题和环境事件。
“十三五”时期,来自社会的生存性环境需求和来自经济的生产性环境需求都将明显上升,因此环保工作需要比过去更加有力,也更加智慧,需要进行更多的改革和创新。
“十三五”期间,改进环境治理体系的任务非常多,我们择其要者,列出几项重点任务:
第一,察情,即掌握信息,这是环保决策和管理的基础。第二是立威,即严格执法监管,树立强势环保形象。第三是健序,即加快改革,建立和完善环境保护制度体系。第四是树人,即进行环境社会建设,开创生态文明新时代。
“十三五”期间,改善环境治理体系需要3个突破点:第一,强化环境保护的中央事权。建议建立独立和完整的国家环境信息系统;重构国家环境保护激励体系,包括正向激励和反向制约,优先提任生态文明建设政绩突出的地方官员,拿下几个环保政绩不佳的“一把手”,树立中央权威;建立新型的中央与地方环境治理关系,中央加强对地方政府的监督和节制,通过控制地方利益链而引导地方环保积极性;实行简政,减少环保政策数量;增强环保政策的系统性和科学性。
第二,将环境保护工作的重心下移到县乡层面。“郡县治,天下安”。应该重新认识县乡环境治理在我国环境保护全局中的地位,把环境保护工作的重点向县域和乡镇倾斜。下移环保工作重心,加强县乡环境治理,应该做哪些工作呢?
一是研究制定县乡环境保护的特殊政策,重在帮助县乡加快推进经济结构调整和绿色产业发展,特别是进行工业重组和建立产业园区,缓解当地发展经济与保护环境之间的矛盾。
二是加强对县乡各种企业的环境风险排查,在一时无法关停超标排放企业的情况下,优先做好防范污染事故发生的措施,避免出现重大污染事件。不出事是底线。
三是对县乡环境保护采取利益激励机制,将县乡环境守法情况与省市财政转移支付挂钩。
四是加强对县乡企业达标治理的监督管理,制定分区域的县乡企业达标目标,对到时不达标的企业坚决关停一批,并帮助企业进行转产或退出。
五是加强县乡环境治理能力建设,对县乡环保机构进行人员清理,加强人员培训和设施配备。
第三,实行社会制衡型环境治理模式。建议打造“全民环保”。全民环保就是走群众路线,打人民战争。一是对社会公众赋予更多环境权利和相关责任,包括知情权、监督权、索赔权、议政权等。将环境保护理念贯穿于国民教育体系。有序发展社会组织,加强社会组织与政府的协商和合作。
二是建立面向消费终端的环境责任体系。着眼产品供给、市场流通、消费行为全过程,健全绿色市场服务网络,推动绿色、节能、低碳产品的标准体系建设,培育绿色低碳的服务模式和消费方式。
三是以司法公正体现环境公平正义。鼓励公众依法维护环境权益,通过投诉、诉讼等途径,与噪声、水污染和恶臭等侵权行为进行坚决斗争。积极办理环境公益诉讼等新型司法案件,增强环境司法信息公开和司法审判公开。
第四,改革机构的建议。建议在环境保护部内设立政策协调机构,提高环境政策制定的统一性和有效性。加强决策支持体系建设,建立重大环境政策的费用效益评估机制。设立“环境与经济工作办公室”,开展经济政策环境影响评价,参与经济发展综合决策,协调有关部门制定绿色金融、绿色证券、环境税收等经济政策,开展与环境资产经营相关的政策制定和体制改革工作。设立“社会管理司”,建立环保机构面向社会大众的“窗口”,担负环境信息公开、公众参与、宣传,以及企业环境责任等管理职能,建立政府与企业、公众和社会组织对话、协商的工作机制。
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