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环境保护公众参与制度是实体性与程序性的统一

作为法律制度的环境保护公众参与，在已经解决了什么是公众参与的问题后，面临的最大问题就是如何实现公众参与。为此，我国进行了多年的探索并不断取得成效。

实际上，公众参与制度是一个实体性与程序性并存的整体，其中权利的赋予主要是建立实体性规则，而权利的运行及实现则主要是建立程序性规则。《办法》正是在《环境保护法》原则性规定的基础上，从实体和程序两个方面对公众参与制度进行了细化。特别值得肯定的是，《办法》对于环境保护公众参与的范围、方法、途径、保障等程序问题予以了规定，为公众参与落地提供了规则基础。

一、程序是作为民主制度的公众参与的必然要求

公众参与是实现环境民主的有效形式，在建立公众参与制度的过程中，必然会涉及实体与程序两个方面的问题。前者是环境民主的目标和性质，体现价值;后者是人们参与环境活动的具体步骤和方式，因此，程序是民主不可或缺的组成部分。

公众参与的发展离不开程序，程序是人们有序参与环境保护的必要保障。一个没有程序保障的公众参与制度，很难成为有权威的制度。人们参与环境保护活动的方式不仅不健康、不稳定，甚至可能造成社会生活的混乱，目前存在的一些盲目参与、过度参与现象往往是在缺乏程序保障的情形下出现的。

如果说知情、参与、表达、监督是实现公众参与目标的重要形式，那么，如何实现知情、参与、表达、监督就成了必不可少的内容;而如何实现当然是具体环节、步骤与时限、责任等程序问题。离开了这些程序的支持，知情、参与、表达、监督都无从实现。

二、公众参与是实体性与程序性的统一诉求

公众参与作为一项法律制度，是公共权力机构与社会公众在治理与参与治理环境方面的权力配置，是社会组织、公民个人影响和制约政府权力的方法和措施，这种方法和措施必须通过规范化和程序化才能实现。

从理论上讲，公众参与是现代国家治理理念下的环境保护有效手段，但这种手段真正发挥作用，必须靠制度来规范。在我国，13亿多人民不可能人人都按自己的意愿去进行环境保护，根本的办法就是通过制定和实施环境保护法律制度加以规范。

同时，在制定法律和执行法律的过程中，又要赋予社会公众以相应的权利，对环境保护法的制定、实施情况提出意见、建议和批评，实行监督。在环境保护中，如果没有完备和良好的具有极大权威的法律予以确认和切实保障，环境民主可能演变成群体性事件。

因此，环境保护公众参与的规范化、程序化是一个从知识理性到实践理性的动态过程。首先，它将公众参与的方法和措施上升为各种制度，把权力和权利配置、参与的程序和方法与内容固定下来，使之成为具有稳定性、权威性、连续性和普遍适用性的规则。

其次，它通过制度的运行，要求人们的行为按照制度的目标、遵循既定的程序，对现实的公众参与发挥调整作用，完成权力配置、利益协调、权利救济，最终实现人们积极、有序、理性参与的目标。在此意义上，环境保护公众参与的规范化与程序化是有机统一的整体，是对实体与程序统一的理性诉求。

环境保护公众参与制度的完善应弥补程序短板

公众参与制度的建设与完善是一个过程，也会受到各种因素的影响，不可能一蹴而就。《办法》虽然对公众参与制度的完善做出了积极努力，但并非无懈可击。

近年来多地发生的环境公共事件，反映出我国在公众参与意愿和参与渠道之间、公众的参与方式和参与边界之间的高度张力，想参与和不会参与、盲目参与和过度参与同时存在，根本原因还在于立法与实践层面的“重实体，轻程序”问题并未得到解决。《办法》自身也存在着参与环节不明确、步骤不清晰、时限不清楚、责任不具体等不足。从完善环境保护公众参与制度的角度看，还应弥补程序短板。

原标题：建立实体性与程序性统一的公众参与制度

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