“十三五”热点大家谈：垂直管理能否让环保执法硬起来-北极星环保网

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日前，环保部门期待已久的垂直管理终于有了制度安排。11月3日正式印发的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”，这是环保领域的重大改革举措，也是落实“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”的具体表现，具有非常重要的意义。

那么，垂直管理能否让环保执法硬起来?能否改变以往环境执法疲软的状况?要回答这个问题，需要梳理为什么需要垂直管理?

按照《环境保护法》的规定，地方人民政府对本辖区环境质量负责。然而，在实践中，地方人民政府往往出于对GDP的渴望，会使环境保护让位于经济发展，这也是导致当前环境保护总体形势严峻的核心原因之一。在这样的背景下，就极易出现诸如2014年被媒体曝光的腾格里沙漠污染这样的环保恶性事件。当地环保部门不是不知道存在这样的违法行为，而是不能管，不敢管，甚至出了事还要想办法使这些违法行为看上去是那么的“合法”，以至于在媒体报道腾格里沙漠遭受污染之时，当地环保部门的主要官员竟拍着胸脯“以人格担保”没有污染!然而，该事件被习总书记等中央领导批示后，迅即揭开了污染的斑斑劣迹。涉事的污染企业都被予以行政处罚，甚至部分被追究刑事责任，与此同时当地一批党政领导也被追究责任。

另一方面，对一些依法履行职责，敢于监察执法的环保执法人员来说，现实工作中往往会承受相当的压力，甚至会付出极大的代价。如2010年安徽省蚌埠市固镇县环境保护局副局长带领县环境监察人员到本县一家企业检查，发现该企业环评及“三同时”均存在违法现象，即要求企业抓紧补办环保相关手续。其后，监察人员在一个月内又先后两次到该企业检查工作，结果被县委、县政府以影响招商为由集体停职。该事件曝光后，舆论哗然。

环境执法受制于地方政府，长期饱受诟病。许多污染或破坏问题久拖不决，群众意见很大。污染企业的违法行为屡查屡犯、屡禁不止，环保部门甚至被戏谑为“污染保护局”。也因此，现实中竟然出现了环保部门的领导向上级举报反映本地区的环境违法行为，请求进行查处，这不能不让人感到无奈的尴尬!

除了环境监察执法因为“票子”和“帽子”均由属地政府掌控，不能有效独立公正执法外。作为环境监察“眼睛”的环境监测也备受干预，甚至数据被经常肆意改动。笔者曾在实践中处理一起重金属污染案例时，委托一家地方环境监测机构进行样品监测，当测试结果反映重金属严重超标，并已影响稻米等食品安全使用时，这家监测机构不再按照委托合同出具报告书。原因很简单，他们怕当地政府不高兴!几经争取，他们最终出具了报告，但数据仅是“象征性”的超了标。

所以，中共中央总书记习近平在就《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》起草的有关情况作说明时，指出，现行以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。

鉴于此，有必要实施环境监测监察执法的垂直管理，使其超脱于地方政府的束缚。新的制度设计是实现省以下环境监测的垂直管理，避免地方干扰，保证监测数据的正确性和真实性。对省以下环境监测监察执法实施垂直管理，有利于实现监测规则的统一﹑实现环境监测标准统一，促进监测监察执法公平公正;有利于增强环境执法的统一性、权威性、有效性、震慑力，避免地方政府保护主义对环境监测监察执法的干预。?

综上，要回答垂直管理能否让环保执法硬起来?答案是肯定的。但是，这并不是说，环境监测监察执法只是“一垂了之”。作为环保领域率先改革的重大举措，这项机制是大好事。但要把好事办好，就必须有相应的，富有可操作性的配套措施和机制跟进，才能保证良好效果的落实。

笔者建议在进行顶层设计时要至少关注以下三个方面的情况：

一、处理好环境监测监察机构和地方政府的关系

从法律原则来讲，地方人民政府是本行政区域环境质量的责任方，理应对环境质量的改善承担责任。以往这个职能的实现更多的是依靠所属环保部门的监督管理实现。现在机构改革后，环境监测监察脱离本地环保部门，直接隶属省级管辖，职能角色出现了颠覆性的转变。环境监测监察可以直接监督地方政府，短期内，可能地方政府难以适应这一转变，甚至会产生抵触情绪，这会给执法带来很大困难和压力。

实际上，新《环保法》制定的停产整治、查封扣押、行政拘留等强力措施，单靠环境监察执法机构是很难完成的，必须得到属地政府的协调配合，如公安、工商、供水、供电等部门的配合非常重要，否则很难达到执法效果，甚至会出现公然抗法、拒不执行的情况，这就会使环境监察执法的刚性大打折扣。

因此，实行垂管之后，省级政府要加强对环境监测监察工作的支持，特别是要严格执行《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》，管住地方政府主要领导，迫使其不敢、不能对监察执法制造障碍，消除执法被动的不利局面。同时，垂管之后，环境监测监察也要注意执法的方式方法，是监督政府，不是凌驾于地方政府之上。

二、充分实现信息公开和公众参与

环境监测监察实现垂管，就要着力打造阳光执法，诚信数据，公开透明，接受全社会会监督，这将为环境执法营造良好的社会支持氛围，建立环境执法的同盟军。因为无论我们的监测监察机构多么齐全，也不可能实时监控到每一个污染源，而生活在污染源周边的公众就是环境执法可以依靠的重要力量。

原标题：【“十三五”热点大家谈】垂直管理能否让环保执法硬起来

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