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其中,《土壤环境质量标准》作为土壤环保标准体系的核心标准,自发布实施以来在土壤环保工作中发挥了重要作用;随着我国土壤环境形势变化,也集中反映了现行标准体系的主要问题:
一是适用范围小。现行《土壤环境质量标准》仅适用于农田、蔬菜地、茶园、果园、牧场、林地、自然保护区等土壤环境质量评价,缺少适用居住、工商等建设用地的土壤环境质量评价指标。
二是项目指标少。现行《土壤环境质量标准》仅规定了8项重金属指标和六六六、滴滴涕2项农药指标,而近年来土壤污染形势日益复杂,尤其是工业污染场地土壤环境管理需要评价的污染物项目种类繁多。
三是实施效果不理想。现行《土壤环境质量标准》的一级标准依据“七五”土壤环境背景调查数据做了全国“一刀切”规定,不能反映区域差异;二、三级标准规定的指标限值存在偏严(如镉)、偏宽(如铅)的争议,部分地区土壤环境质量评价与农产品质量评价结果差异较大。
出现上述问题的根本原因在于,现行《土壤环境质量标准》的制定依据是我国上世纪八十年代对土壤环境状况和问题的认识和研究水平,在土壤污染状况和土壤环境问题发生巨大变化情况下,现行标准体系在技术内容上不能有效反映土壤环境问题的复杂多样性、区域差异性,在作用定位上不能充分体现土壤环境保护必须特别注重预防优先、加强风险管控的特点。
针对上述问题,在《土壤环境质量标准》修订过程中,标准编制组于2008年编制《全国土壤污染状况评价技术规定》,补充了部分项目指标,收严了铅、六六六、滴滴涕等指标限值,该文件已用于汇总、评价“十一五”土壤污染状况调查结果;2014年发布的建设用地土壤环境保护系列技术导则(HJ 25.1~4-2014)则参考了国际常用的建设用地土壤环境风险评估方法和模型。这些技术规定、导则都是对现行《土壤环境质量标准》和土壤环保标准体系“打补丁”,有助于缓解上述问题;但是,全面、有效解决这些问题,需要认真研究国外同类法规标准,梳理形成新的土壤环境保护标准体系框架,明确各类标准的作用定位与制定方法,并与相应立法工作衔接一致。
三、发达国家和地区土壤环境法规标准情况
标准编制组广泛调研了美国、欧盟、加拿大、英国、德国、荷兰、日本、台湾、香港等发达国家或地区的土壤环保法规标准。针对土壤环境问题的特点,许多发达国家和地区普遍采用土壤污染风险管理思路,其土壤环境法规标准体系建设有以下共性特点:一是上位法依据充分,标准作用定位明确;二是按照不同土壤用途、不同保护对象分类制定标准,针对保护人体健康、保护陆地生态系统,区分农用地、建设用地等用地类型,分别制定标准、尽量细化分类,形成庞大精细的标准体系;三是污染物项目指标众多,尤其是围绕保护人体健康、针对建设用地规定的有机污染物指标往往多达数十种、上百种;四是土壤环境基准研究支撑较强,从方法到数据、从科研到管理形成丰富的基础支撑工具,为适时修订、完善标准打下扎实基础。
土壤污染风险管理是基于“污染源—暴露途径—危害受体”技术路线,从土壤污染物含量、增量到不同土壤类型中的污染物活性、不同用地方式中的污染暴露途径、不同受体可能面临的实际危害,综合评价特定用地类型的土壤污染风险,提出针对性风险防控措施。其中,有两类关键限值:
一是土壤污染风险筛选值。这是筛选土壤污染风险的“警示”水平。对于大多数土地利用类型和一般暴露情景,如果土壤污染物含量低于筛选值,那么源自土壤污染的风险基本可以忽略;如果土壤污染物含量超过筛选值,那么源自土壤污染的环境风险需要关注,进一步开展风险评估。
对于土壤污染“警示”水平,不同国家或地区针对不同用地类型、保护对象制定了标准。这些标准虽然名称各异,但其筛选土壤污染风险的作用定位是大致相同的。如美国联邦环保局1996年~2007年制定的土壤筛选值(SSLs)和生态土壤筛选值(Eco-SSLs)、加拿大环境部1996年~2006年制修订的土壤质量指导值(SQGs)、英国环境署2000年~2009年制修订的土壤质量指导值(SGVs),以及荷兰的土壤干预值(IVs)、澳大利亚的土壤调研值(SILs)、韩国的土壤污染预警标准、台湾的土壤污染管控标准等。
二是污染土壤修复值。这是降低土壤污染风险到可接受水平所对应的土壤环境污染物含量水平。如果对“污染源—暴露途径—危害受体”的全面综合评价表明土壤环境污染带来的风险已经处于不可接受的水平,则必须采取针对性修复措施。最理想化的修复是,使土壤污染含量恢复到未受污染影响的初始水平。但是,由于土壤污染修复难度大、成本高,现实的做法是基于风险评估技术路线,甄选合适的风险管控策略,确定合适的土壤污染治理修复目标,选择合适的土壤修复技术和成本。不同地块在这些方面差异大,难以统一规定标准值,经常是“一事一议”、“一土一标”,基于特定场地的风险评估确定其修复值。
对于不同用地类型、不同受体,同样含量的土壤污染物可能造成的风险不同;反之,对于不同用地类型、不同受体,同样的可接受风险控制水平对应的土壤污染物含量也不同。需要注意的是,不同国家或地区土壤环保法规规定的可接受风险控制水平不一,大致为致癌风险在10-4~10-6、非致癌风险危害商小于1,如美国联邦环保局制定单一污染物土壤筛选值时采用的可接受致癌风险为10-6,荷兰的干预值基于单一土壤污染物致癌风险10-4制定。我国《污染场地风险评估技术导则》(HJ 25.3-2014)采用了单一污染物致癌风险10-6、非致癌风险危害商小于1的风险控制原则。
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