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(三) 政府特许经营与PPP是两种不同的治理模式和资源配置模式
综上所述不难看出,政府特许经营与PPP是两种不同的治理模式和资源配置模式,政府也许经营主要侧重政府管理和配置资源,与政府指导公共服务、正面清单管理、行政授权的一脉相承;而PPP模式主要体现政府、市场、社会各方共治,与公共服务提供主体多元化、负面清单管理、国家治理现代等契合
二、 多方共治和资源配置方式转变,推动PPP在全球蓬勃兴起。
(一) 特许经营日渐式微,而PPP蓬勃兴起
政府特许经营产生于17、18世纪的法国,19世纪被国际上广泛开始使用。进入20时机,国家职能作用出现变化,政府开始更多的干预国民经济的各个领域,并较多的直接承担公共基础设施和公共事业领域的经营,传统的特许经营概念有所淡化,并且逐渐发展成为专营的模式。到了20世纪70年代末,80年代初,随着新公共管理运动的兴起,政府在公共服务领域“引入市场竞争机制”,逐步取消政府的垄断地位,让私人部门参与公共服务的供给,并借助私人部门的创新意识与管理技提高公共服务的质量与效率。20世纪90年代以来,越来越多的欧洲国家发现,基于伙伴关系的PPP比政府也许经营适应性更广,更能调动私营部门的积极性和主动性并提高公共服务的效率。PPP开始代替政府特许经营成为发达国家公共部门和私营部门在公共事业领域的重要合作模式。
PPP也是世界银行、国际货币基金组织、欧洲复兴开发银行、亚洲开发银行、经济合作组织等国际机构积极倡导的、促进经济发展的重要模式和工具。尤其是在2000年由联合国193个成员国以及至少23个国际机构通过的“千年发展目标”框架中,PPP被认为是确保经济社会实现公平发展的最佳模式。近年来,发展中国家纷纷效仿发达国家的PPP模式,PPP开始在全球推广。据OECD统计,2009年全球共有131个国家推广PPP模式。
通过梳理全球范围的政府特许经营权、PPP的发展历史,不难发现:虽然政府特许经营早于PPP,但是特许经营日渐式微,而PPP蓬勃兴起。
(二) 政府特许经营、PPP在全球产生、发展与资源配置、公共治理紧密相关
政府特许经营、PPP都是公共治理重要工具和资源配置方式,其产生、发展与其经济发展阶段、资源配置主要方式、公共治理方式等联系紧密。
1.虽然政府特许经营产生时间早,但不符合市场决定资源配置、国家治理现代化发展所需而日渐式微
政府特许经营产生于17、18世纪,19世纪被国际上广泛使用,与当时经济发展水平不高、市场发育不成熟有关。上世纪30年代,与世界范围出现经济危机,以及凯恩斯主义为代表的国家干预主义,主张国家干预,政府较多地直接承担公共基础设施和公共事业领域的经营,包括公共事业在内的一些重要行业实行了不同程度的国有化、政府特许经营等兴起。但是,由于公用事业国有化却反竞争、效率低下等原因,民企化浪潮,政府从私营企业购买公共服务。
2.PPP模式符合多方共治、共同体公共服务的发展趋势
公民社会的兴起、平民主义的催化是推动PPP发展的重要原因。20世纪90年代以来,西方公民社会理论越来越倾向于把公民社会看作是私人自治组织的联合体或是由这一联合体所进行的社会运动。虽设市民生活条件整体编号并努力追求更好的目标,公民 拥有更多的公共服务选择权也被提上日程。同时,希望被赋予满足共同需要的权利期望,减少了对官僚机构的依赖,转而更多依靠家庭、邻里、教会、种族和自愿团体。这种平民主义的趋向,市的市民们要求政府过少干预社会,但同时又要求政府提供高效和廉价的公共品和服务,这一方面迫使政府自身提高服务质量和水平,另一方面又导致政府被迫把公共品和服务的权利交给私人合作伙伴。于此同时,20时机70年代、80年代初新公共管理运动的兴起,在公共服务领域引入市场竞争,助推了PPP模式发展。
三、 我国事件对政府特许经营和PPP的认识模糊不清
我国政府特许经营和PPP都是随市场进化推进而产生,其中重要的作用之一就是为了解决基础设施融入和市场准入问题。两种反式在经济社会发展的不同阶段各自发挥着不同作用,但我国对政府特许经营和PPP相关的作用不仅没有形成共识,而且还比较混乱。
(一) 对政府特许经营与PPP的逻辑起点、作用等没有形成共识
上世纪80年代以来,中国就开始了对公共品和服务传统供给模式改革的探索和实践,并以各种形式引入社会资本展开政府与社会资本合作,包括政府特许经营。政府放宽了市场准入领域,允许特定企业进入公共领域从事经营互动。近年,我国大力推进PPP模式。但是,我国理论界,实践部门对政府特许经营与PPP的逻辑起点、作用仍没有形成共识。至今为止,对PPP作用的认识主要观点有“解决基础设施和公共服务融资问题”、“社会治理”、“提高公共效率”、“缓解政府偿债压力”等,对于政府特许经营的作用主要认为是“市场准入”。
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