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(二) 市场、社会提供公共服务在我国具有文化、社会基础
公共服务由政府提供,私人产品由市场提供这种思维,源于西方经济学的思维,是学科分类的思维。这种思维根植于西方文化、社会,与我国社会、文化的基础不符。我国几千年来就有“为公”的理念。“天下为公”、“天下兴亡,匹夫有责”、“先天下之忧而忧,后天下之乐而乐”、“大道之行,天下为公”、“公而忘私”、“先公后私”等许多名言警句都反映了“为公”思想,市场、社会提供公共服务在我国具有文化、社会基础。另外,PPP模式正好与我国“和合文化”契合,虽然政府、社会、市场三者目标不一样,但都能在提供公共服务上实现各自目标。
(三) 全面深化改革。为推进PPP模式发展增添动力和活力
改革开放以来,我国以分权改革为主线,政府对社会、市场分权,还权于民、社会
市场,中央对地方分权。经过30多年的改革开放,各类市场主体快速发展,并积极参与基础设施、公共服务提供。总的来看,我国30多年的改革开放,更多地侧重经济分权改革,社会、生态文明等领域改革相对慢些。党的十八届三中全会通过关于《全面深化改革若干重大问题的决定》,为全面改革吹响了号角。改革从经济分权走向全面改革,在经济、社会、中央与地方关系、生态文明、政府与市场关系、政府与社会关系等各领域全面推进改革,为PPP模式发展增添了动力和活力,比如:扩大开放,放开育幼养老等服务业领域外资准入限制;鼓励社会办医,优先支持举办非营利性医疗机构;适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担,等等。全面深化改革,有助于市场、社会进入公共服务领域提供公共服务。
(四) 政府许可经营面临一些自身难以克服的不确定性与风险,难以发展成为常态化、长期化的模式
特定范围内的政府特许经营有一定需要,但由于政府特许经营主要侧重政府管理和配置资源,与政府主导公共服务提供、正面清单管理、行政授权等一脉相承,不符合我国简政放权、全面深化改革和更高水平对外开放的方向,难以发展成为常态化、长期化的模式。与此同时政府特许经营也存在一些弊端。
1. 政府特许经营有可能会导致行政权力被滥用
从法理上看,政府“法无授权不可为”,政府进入公共领域同样需要授权,不能自我赋权。十八届三中全会决定和《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(国发[2015]54号)以及六部委联发的25号文中都明确提出了政府特许经营的概念和若干领域,但在《宪法》和相关部门法中并没有把公共基础设施和公用事业领域的建设权、经营权、处置权、收益权全权授予政府。已经进行的很多政府特许经营项目主要是根据部门规章或地方性法规自我赋权而进行的授权,这种授权的原始权利并不完整且没有充分的宪法依据,例如政府部门不能根据法律规定的对收费公路收费权的转让(参见《公路法》第六章收费公路尤其是第65条、66条),就在公路的经营上设定政府特许经营权。总之,这种行政权利来源不明的行政许可权利的大范围应用,与我国依法治国的大思路和大方向不协调。此外,这种行政授权的方式还可能会扩大寻租和腐败的空间。
2. 政府特许经营可能会使得公共利益面临较大的不确定性与风险
一旦政府完成特许,就进入了企业经营环节,政府不会派代表参与企业的生产经营活动,,对企业的经营活动缺乏了解。政府特许经营存在着“一授了之”、“一锤子买卖”的监管漏洞,尤其是政府特许经营的企业存在一定垄断性,势必会加大公共利益面临的不确定性风险。一旦政策调整不利于社会资本利益时,社会资本可能会利用政府特许经营权而降低公共服务供给质量,使得公共利益面临较大的不确定性和风险。
3. 政府特许经营不符合我国简政放权、全面深化改革和更高水平对外开放的方向
客观地说,对减少外部性、维持自然垄断所需要的条件,特定范围内的政府特许经营有一定的必要。随着我国简政放权、全面深化改革和进一步扩大对外开放,政府特许经营发展的空间必然是越来越狭窄。
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