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对PPP和政府特许经营的认识不尽一致并密集出来了相关文件,导致地方政府在执行中感到无所适从,甚至将二者混为一谈,中央政策在实际执行中出现偏差。
1.政府特许经营和PPP内容交重叠
近两年来,国家高度重视PPP的发展,并下发了一系列相关文件,地方也出台了推动PPP发展的相关规定和政策。然而,这些文件与建筑部、交通运输部等部委和地方政府(如北京、天津、成都等)发布的政府特许经营规定在内容、程序等方面都存在较大的重叠。例如,《北京市城市基础设施特许经营条例》(2005年)规定的政府对项目补贴政策与国家新出台的PPP文件内容非常相似。
国家在大力推进PPP的同时,也出台了有关政府特许经营的文件。国家发展改革委等6部委联合发布的《基础设施和公共事业特许经营管理办法》(2015年25号令)所规定的内容与国家近两年密集发布的PPP在内容上的交叉重叠,导致地方政府在理解执行过程中出现偏差,经常感到无力适从,同一个基础设施和公共事业项目,既可以说成是PPP模式,又可以说成是政府特许经营。
2.政府特许经营和PPP在顶层设计上的认识不一
更为关键的是,在我国官方文件中,对PPP概念的理解也不尽一致。《关于推广运用政府社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号文)中将PPP解释为:在基础设施及公共服务领域建立的一种长期伙伴关系,通常是通过双方建立的SPV公司来承担设计、建设、运营、维护基础设施等工作,并通过“使用者计费”及必要的“政府付费”来获得合理投资回报,以及SPV为载体把营利性,公益性融合起来,以保障公共利益。
国家发展改革委的一份文件(发改投资[2014]2724号)将PPP解释为:为政府增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过政府特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立利益共享、风险分担及长期合作关系。
可以看出,财政部的文件没有提及政府特许经营,而国家发展改革委的文件则将政府特许经营理解为PPP的一种方式。由于国家部委在顶层设计上对PPP的认知出现了偏差,以及一些地方将二者之间的关系理解为:PPP=政府特许经营+政府采购。
(三) PPP、政府特许经营的实践按照“公共服务由政府提供、私人品由市场提供的两分法思路推进
近年,我国积极推进PPP、政府特许经营实践,取得了一定的成效。但PPP、政府特许经营的实践推进仍遵循“公共服务有政府提供,私人品由市场提供”的两分法思路,政府主导公共服务提供的思想根深蒂固,个别部门担心PPP模式发展会弱化部门权利。
四、 PPP是今后公共服务的长期化、常态化趋势
(一) 政府难以单独承担公共服务的提供,PPP模式提供公共服务更加有效率、动员资源更加广泛、更加灵活
随着我国经济、社会发展,居民需要的公共服务越来越多、层次呈现多样化,仅靠政府提供难以满足不断增加的公共服务需求喝不断提升的公共服务需求层次的需要,需要政府、市场、社会共同提供公共服务。运用PPP模式提供公共服务供给更加有效率、动员资源更加广泛,更加灵活,对居民需求具有较好回应性。PPP模式具有较好的适应性,能满足不同层析的需要。政府作为提供公共服务的主体,动用资源容易受体制机制和行政边界的约束,跨区域、跨领域、跨部门组织动员活动资源,拓展了可行配置空间,减少了因行政、区域分割带来的冲突和低效率。
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