特许经营与PPP到底哪里不同？-北极星环保网

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作为治理方式和资源配置方式，政府特许经营与PPP模式存在理念上的本质不同。从国内政策制定和具体实践看，二者很容易被混为一谈，甚至出现政府特许经营代替PPP的现象，这不利于政府特许经营与PPP工作的已发推进和目标实现。

一、从治理、资源配置视角认识政府特许经营与PPP之间关系

政府通过特许经营、PPP，引导和配置资源。与此同时，政府通过特许经营、PPP方式提供公共服务，能实现公共目标。可以这么认为，政府特许经营、PPP都是治理的重要工具和资源配置方式，但这两者之间存在明显差别。

(一) 政府特许经营主要侧重政府管理、配置资源

从国际通行做法看，特许经营可分为政府特许经营(基础设施/公用事业特许经营)与商业特许经营。商业特许经营在我国起步较早且发展相对成熟，相关法律主体之间基于平等的法律主体地位和民商事合同而协同合作。政府特许经营起步较晚，且主要是指公共基础设施和公用事业领域的特许经营。

政府特许经营是指政府通过让渡公共基础设施和公用领域的经营权(占有权、使用权和对自身经营的部分收益权处分权)而获取收益。政府特许经营的逻辑起点是市场失灵。因自然垄断、外部性等市场失灵出现时，需要政府提供公共服务，并进行管理。其中，政府特许经营是政府管理中重要的工具。政府特许经营通过行政授权，允许社会资本进入公共基础设施和公用事业领域。政府痛过行政合同特许社会资本经营，侧重政府管理，与传统计划经济的“正面清单”思维相吻合。在政府特许经营中，社会资本与政府的地位处于不平等，政府处于管理方，社会资本属于被管理对象。

(二) PPP模式主要体现共治，是资源配置的新模式

PPP模式至今没有公认的精确定义，国际组织和发达国家普遍把PPP理解为政府和企业的一种伙伴关系，世界银行将PPP定义为公私合营伙伴。不论哪种的定义，其核心都是政府与社会资本(或企业合作)。虽然政府与社会资本合作提供公共服务和公共品，但PPP模式的逻辑起点不同于政府提供公共服务模式。已有的经济学认识是，市场能有效发挥作用的地方交给市场，公共服务的提供只能是交给政府，政府与市场之间分工应当泾渭分明。但现实的情况是，即使在公认的公共领域，也并非政府独占，社会主体也可以提供公共服务。如果沿用这种思维与逻辑分析市场、社会可以提供公共服务，政府与市场、社会合作也只是在公共服务供给效率上有所提升。

认识PPP应从治理、资源配置角度认识。政府与市场、社会合作提供公共服务的逻辑起点是，提供公共服务是政府、社会、市场等主体的共同责任，政府、社会、市场合作提供公共服务。政府、社会、市场之间签署民商合同就公共服务提供，各方处于平等地位，，共同治理。PPP项目所涉及目标各异的政府、市场、社会、居民等多主体，为形成合作，需要共建相关机制与制度。针对PPP项目中的不确定性与风险，单靠政府或市场、社会都难以解决，需要政府、市场、社会共同治理并共担不确定性与风险。政府与市场、社会合作形成、维系，必须满足各参与方的激励相容条件，参与各方收益共享。

基于提供公共服务是政府、社会、市场等主体的共同责任的逻辑，衍生出政府、社会、市场合作提供公共服务以及相应的机模式等。综合以上分析，PPP是资源配置的新模式，是除政府、市场之外第三种模式;是政府、社会、市场各方共治、机制共建、利益共享、风险与责任共担的模式。

表1 政府特许经营和PPP的比较

原标题：特许经营与PPP到底哪里不同？哪个更适合改革期的中国

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