发改委回应PPP立法社会关注的六个问题-第2页-北极星环保网

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其次，国际社会以特许经营统领PPP立法的做法值得借鉴。在PPP政策制度上，联合国国际贸易法委员会和欧洲是两个重镇。为指导各成员国立法，联合国国际贸易法委员会本世纪初颁布了私人融资基础设施项目的三个文件。这三个文件都是以特许经营为脉络展开的，如特许权授予、特许经营人选择、特许公司成立、特许协议的订立、特许权转让等。有人指出，联合国国际贸易法委员会的三个文件是10多年前制定的，未能充分反映这些年的PPP实践。这种观点有一定道理，但贸法会在其2014年的报告中指出：实践中哪些合同安排属于PPP有不同认识，现有文件特别是立法指南总体上能涵盖各主要的公私伙伴关系。

对区域内PPP立法试图作出统一规范的另一个例子是欧盟。经过数年准备，2014年颁布了特许经营合同授予程序指令。根据该指令，特许经营合同区别于其他公共合同的判断标准是经营风险是否转移给特许权人。经营风险包括需求风险和供应风险。对此，欧洲PPP中心的理解是，供应风险对应的是政府付费类PFI。这样，特许经营在范围上就涵盖了各成员国主要PPP模式。

其三，特许经营立法能保持我国制度和实践的延续性。我国从80年代起即通过特许经营方式开展PPP实践。经过30多年发展，特许经营的内涵已经得到事实上的扩大，“特许”不再单纯强调许可与管制，而是演变为政府和社会资本协商谈判的过程;“经营”也并不是说向使用者收费才叫“经营”，更强调的内涵是“运营”，在付费模式上，特许经营项目涵盖了使用者付费、政府付费、可行性缺口补贴等多种方式。在项目类型和实施模式上，形成了BOT、BOOT、BTO、TOT等多种方式。

在应用领域上，覆盖能源、交通、市政、环境、体育文化设施等。在制度建设方面，从上世纪90年代开始对特许经营活动进行规范。据不完全统计，截至目前，以特许经营命名的中央和地方的法律制度文件已达到60余件，另有150余件提及和沿用了特许经营概念。这些法规制度，与当前以PPP命名的政策在适用范围、调整对象、基本原则、主要目的和内容高度一致。将PPP领域的立法统一到特许经营立法上来，有利于保障制度的协调性、可预测性，有效解决目前PPP领域一定程度上存在的制度政策不一致、不衔接甚至相互矛盾冲突等问题，为PPP实践提供稳定、清晰、有效的法律保障。

二、关于理性推进特许经营

国际经验表明，特许经营项目具有控制概算和工期，改进基础设施和公共服务质量等优点，但也存在成本高、程序复杂、不可预见因素多等缺点。推行特许经营不宜盲目，应该在充分比较、深入分析后审慎决策。对此，立法拟从三个方面加以解决。

（一）明确适用领域。哪些领域适合开展特许经营，需要在总结国际国内经验的基础上予以明确。根据亚行PPP手册，全球范围内已经采用了PPP的领域主要有：发电和配电、供水、污水和垃圾处理、地下管廊、医院、学校、文化体育场馆、保障性住房、监狱、航空、监狱、铁路、公路、计费和其他信息通讯技术系统(ICT)、住房。我国有关地方立法一般将供水、供气、供热，污水和固废处理，轨道交通和其他公共交通等作为特许经营的主要适用范围。考虑到PPP是一个不断发展的概念，参与基础设施建设运营和公共服务提供的方式日趋多元，立法在界定调整对象时，既要总结已有的实践领域，也应当充分考虑适应未来发展需要，保持必要的开放性和灵活性。因此，以原则规定和必要列举的方式明确适用范围可能更为适宜。

（二）明确项目范围。在立法规定的适用领域内，并非所有的项目都适宜采用特许经营。事实上，仅有那些具备长期性、复杂性、稳定性，并且达到一定规模的项目才有可能开展特许经营。例如，英国财政部曾对PFI项目设置了200万英镑的规模标准，并对适合采用PFI的项目做了具体分析。再如，技术指标变化非常快的领域也不适宜采用特许经营，因为初期引进的社会资本很有可能在更迭迅速的技术革命中被淘汰，导致项目成本增加或难以为继。还有，产出要求和绩效指标不容易明确(进而造成监管困难)的也不太适合，例如，英国的经验证明，应用PFI的政府信息系统项目的成功率是所有类型项目中最低的。我国九十年代公交服务采用特许经营也几乎全失败了，原因是产出要求和绩效指标不容易明确。特许经营立法应对适宜采用特许经营的项目应提出明确的判断标准，比如风险分担清晰，绩效监管要求明确，以及能显著降低项目全生命周期成本等，以避免一哄而上。

（三）明确判断标准。借鉴国际经验，立足我国实际，判断某一协议是否属于特许经营，可否从以下要素来识别：一是长期协商合作。政府或者政府授权的单位通过竞争机制选择特许经营者，以协议确立长期合作关系，这种长期不是人为拉长，而是结合项目生命周期、投资回收周期实事求是地确定。二是风险分担和转移。特许经营者应当分担经营的风险，这是激励约束机制建立的基础，但并不意味着是风险转移给社会资本越多越好。三是持续运营并提供服务。社会资本方可以承担项目建设、更新、改造、维护，以及融资的全部或一部分，具体由合同约定，但必须持续运营，提供相关服务，并尽量集成建设和运营全过程，以提高效率、保证设施的长期质量，也有利于打造具有全产业链集成能力和国际竞争力的中国大企业。四是基于绩效的付费。无论是政府付费还是使用者付费，特许经营项目的支付应当基于特许经营者提供了符合绩效考核标准的服务。

原标题：发改委回应PPP立法社会关注的六个问题

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