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20世纪70年代初,中国长期积累的环境污染问题爆发出来,发生了诸如官厅水库污染、松花江汞污染等影响颇大的污染事件,中央政府决定对全国的污染状况特别是工业“三废”对水源和空气造成的污染进行调查。在对环境污染问题的认知和治理的过程中,中国的环境保护事业正式拉开了帷幕。然而,就笔者所知,目前学界尚缺少关于20世纪70年代中国环境污染调查的专门研究。本文主要利用70年代污染调查的相关政策文件和调查报告,分析探讨污染调查工作的部署与开展、类别与内容以及影响等问题,以期丰富人们对中国在环保起步阶段所做努力的认识。
一、环境污染调查工作的部署与开展
从1971年起,在全国范围内开展了大规模的污染调查活动,其中既包括全国普查性质的对工业“三废”污染的调查,也包括针对重大污染事件的重点区域调查。
1971年4月27日,卫生部军事管制委员会(以下简称卫生部军管会)向各省、市、自治区革命委员会卫生局下达《关于工业“三废”对水源、大气污染程度调查的通知》(以下简称《“三废”调查通知》),该文件指出,随着工业生产的发展,工业“三废”排出量日益增加;“三废”中的有害物质排出是害、回收是宝,回收利用可以为国家创造大量的物质财富,反之则会严重危害人民健康和工农业生产。“三废”问题的解决不仅关乎人民健康,亦是一项光荣的政治任务。而问题的解决,首先要调查清楚其对河流、大气、水源的污染情况及危害程度。由此可见,当时中央政府对于污染问题产生的背景、解决办法以及政府在其中的职责已有初步的认识,工业“三废”的污染调查工作正是在这一背景下启动的。
《“三废”调查通知》为地方调查工作明确了调查范围,主要包括三个方面:厂矿调查、“三废”对水源的污染调查和“三废”对大气的污染调查。文件要求各地对辖区主要厂矿进行全面调查,要了解排污情况、排放制度、回收利用的方法以及对周围居民健康和其他行业的影响。水源污染调查要求查清地面水和地下水源受污染的程度,主要污染物质和污染源。大气污染调查要求查清大气受工业废气、烟尘等污染的情况。文件还提出三点原则,除了政治原则外,还要求各地区、各系统要密切配合,互相协作,及时总结交流经验以及研究实施“三废”的综合利用,从而化害为利。
《“三废”调查通知》是中央政府为解决工业“三废”问题而发布的第一份全国性文件,也是部署污染调查工作的指导性文件。它虽然不是法规,却为20世纪70年代的环境污染调查工作提供了制度性保障。这次工业“三废”污染调查具有工业污染普查性质,不但覆盖范围广且操作较为规范。
1971年12月13~28日,在上海市开办了工业“三废”污染调查经验交流学习班,参加学习班的包括27个省级卫生部门、6个医学院卫生系和国务院部委等单位的代表共95人。会上,代表们汇报了“三废”卫生工作的进展情况,交流了“三废”污染调查经验,制订了1972年“三废”卫生工作计划及协作方案,并对参加联合国人类环境会议的准备工作进行了讨论。[1]
1971年12月27日,卫生部军管会出台了由污染调查经验交流学习班制定的《1972年“三废”卫生工作重点》(以下简称《工作重点》),确定了四项重点工作。首先是继续贯彻《“三废”调查通知》的要求,并要注意三线建设和中小型企业污染情况的调查。此外,还包括协助工业部门开展综合利用工作,统一有害物质测定和采样方法,制订卫生标准等三项工作。
《工作重点》部署的调查项目有五大项,第一项是涵盖各省级行政区的污染调查,其他四项则为涉及水利资源、主要工业城市大气、主要排污企业和三线建设等方面的污染调查,参与者是项目相关的部委和省区。《工作重点》不仅对《“三废”调查通知》的内容进行了细化,更重要的是它突出了重点。主要水利资源项目涉及长江、黄河、松花江、珠江等水系和渤海湾、东海沿海等海域;大气污染调查包括北京、天津、上海、武汉、广州等11个城市;主要排污企业包括石油化工、焦化化工、氯碱化工和有色冶金等四类企业;而三线建设的污染情况调查则是此前从未明确涉及的。这两份文件均要求不同区域和系统进行协作以及总结、交流经验,《工作重点》更进一步地提出污染调查工作应在党的统一领导下由多学科、多部门参与完成,并要开展关于消除“三废”危害工作及有效措施的宣传。
《“三废”调查通知》下达后,污染调查工作在各地陆续展开。1972年3月,黄河水系的青海、甘肃、河南、山东等八省(区)在郑州召开了第一次协作会议,由各省段调查组联合成立协作组,并制定了协作方案。八省(区)共组织了98个单位共计361人,开始对黄河干流和14条较大支流进行污染调查,当年即获得数据51624个。黄河水系的调查工作一直持续到1976年,每年均提交调查总结,并于1977年4月提交了五年工作总结报告。与此同时,长江水系六省一市成立协作组,并于1972年5月在武汉召开了第一次协作会议,拟定了统一的调查计划;翌年4月在南京召开了总结会议。参加调查的共有226个单位、626名专业人员,取得6万多个数据。同样在1972年,辽宁、河北、山东三省与天津市组成协作组,于1972~1973年联合开展了渤海、黄海北部沿岸海域污染情况调查工作,抽调了卫生、农业、水产、工交、科研和大专院校等共129个单位的264名人员,组成11个调查队,对各自的沿岸海域进行了联合调查,最终获得8.3万个数据。[2]从这三个关于水污染调查的例子可以看出,跨区域的调查正是根据中央文件的指导原则,由相关行政区联合建立协作组,统一规划部署,分工实施。调查人员则来自不同行业和单位,最主要的仍然是卫生部门;这不仅是因为调查工作是由卫生部启动的,而且由于当时还没有专门的环境污染监测机构,卫生部门则具有自上而下的成体系的卫生防疫站系统。
在全国开展污染普查的同时,一些污染事件引起了中央政府和领导人的关注,其中影响较大的是官厅水库污染问题和死鱼事件。1972年3月,河北省怀来县、北京市大兴县的群众吃了官厅水库有异味的鱼后,出现恶心、呕吐等症状,产生了较大的社会影响。经过一番调查后,北京市革命委员会向中央提交《关于官厅水库污染情况的报告》;5月20日,李先念批示要着力解决这一问题。[3]6月8日,国家计划委员会(以下简称国家计委)和国家建设委员会(以下简称国家建委)向国务院提交《关于官厅水库污染情况和解决意见的报告》,陈述了初步的调查结果,并且建议建立“官厅水库水源保护领导小组”,采取紧急措施制止水质继续恶化,加强对官厅水库上游河流污染的调查,以及新建、扩建工厂必须有“三废”治理措施,而且工厂建设和“三废”综合利用工程要同时设计、同时建设、同时投产。该报告经国务院批转后,进一步的调查和治理工作逐步展开。
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