【深度】如何制定PPP条例---最贴近中国现实情况的PPP解释-北极星环保网

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政府与社会资本合作（以下简称“政社合作”）既是一个改革问题，又是一个发展问题。这种合作模式打破了传统的政府与市场之间泾渭分明、楚河汉界的关系，形成了新的“风险—利益”关系。这种“风险—利益”关系是基于共治理念下的更高层次的能力合作关系。这种能力合作首先是一种平等民事主体之间的合作，要遵循基本的民事原则。

但是，这种合作又不同于单纯市场主体、社会主体之间的合作，是一种“双方合作为第三方提供公共服务”的合作模式，具有很强的公共性。这就对社会资本方更多、更好地承担并履行社会责任提出了更高要求，双方之间的合作不能限于民事原则。因此，现行民法很难实现对这种新型“风险—利益”关系的全面有效调整，政社合作立法必要且重要。关键问题是立一部什么法以及如何立法的问题。

无可争议，强化顶层设计，制定统一的《政府与社会资本合作法》既符合法理的基本逻辑，也是市场化改革和公共治理改革的必然要求，更是政社合作模式健康持续发展的基本要求。现有条件下，可先行制定并出台《政府与社会资本合作条例》（以下简称“条例”），条件成熟时再行立法。

条例应当基于政社合作的理论框架，定位于调整新型民事关系和强调程序正义，着眼于问题和目标双导向进行起草，通过明确权责利边界而为参与项目的各方主体吃上定心丸。条例应当成为规范政社合作的基本法和基本准则，而不是政社合作的操作指南和实施手册。其起草应充分体现政社合作模式的共治理念，着眼于宏观管理、一般规律、共性核心问题进行顶层设计，不宜对具体操作层面的问题规定过细过死。鉴于此，可以设计包括总则、监管体制与监管机构、合作项目与合作主体、项目阶段及程序、预算管理与资产管理、考核评价与信息公开、法律适用与争端解决、法律责任、附则九章的完整框架。

一、《政府与社会资本合作条例》立法的理论思考

政社合作既是一个发展问题，又是一个改革问题。从为民间资本提供新的投资空间，为社会基础设施建设和城镇化提供新的融资方式和渠道看，政社合作是一个发展问题。其有利于提高资源配置效率，促进经济转型升级；从政府与市场从注重分工向注重分工基础上合作的历史演进视角看，政社合作又是一个改革问题。其兴起与发展意味着政府与市场关系在新时期的重构与再改革。

（一）中国语境下政社合作的新内涵

政社合作是从国外的公私合作概念（Public—PrivatePartnership，PPP）转化而来。国外PPP的定义是指公共部门与私营部门为提供公共服务而建立起来的一种长期伙伴关系。PPP被引入中国后，就转化为政社合作模式。它是在中国语境下，在中国改革开放的背景下形成的一个定义。这个定义与国外的PPP有一定的区别，主要体现在三个P（Public，Private，Partnership）有新的内涵上。

首先，第一个P（Public）即公共部门，在中国语境下被称为政府方。过去，以政府特许经营的方式对BOT、TOT、BT等模式进行过探索。最近两三年来，中国吸收国际经验，引进了国际上流行的PPP模式，这意味着我们已经进入了发展政社合作的新阶段。Public在国外PPP模式中指公共部门，政府，还可以指社会大众。国外国有企业参与PPP项目是以公共部门角色出现的。

而中国国有企业参与政社合作项目则是以社会资本方（Private）出现的。Public在中国特指政府方，包括政府及其授权的政府部门和事业单位。政社合作的兴起赋予了政府角色新的内涵：政府在合作中既是一个所有者，又是一个一般的社会管理者；既是一个行政主体，又是一个民事主体。

以单向行政授权为前提的特许经营显然与发挥市场在资源配置中的决定作用所要求的政府简政放权的公共治理改革方向相悖，特许经营模式下政府作为行政主体与被授权经营方之间是明确的行政关系，特许经营协议为行政合同，因特许经营协议提起行政诉讼的，法院应予受理。

政社合作模式中政府与社会资本方之间是基于平等的民事法律关系而进行合作，政社合作协议显然为民事合同。当然，在政社合作的全生命周期中还会涉及到政府作为公共管理主体所行使的行政许可和监管职能，如项目立项，土地、价格、环评等，但这都属于政府一致性监管的内容，与政社合作模式下政府与社会资本基于平等民事主体关系所进行的合作并不矛盾，更不可相互替代。

在政社合作模式下，不能因政府发挥了公共管理职能而否定或者淡化其在政社合作中的民事法律主体地位。总之，以特许经营方式进行的探索是一个阶段性的产物，已经成为过去时。大力推广和发展政社合作模式乃大势所趋。

其次，第二个P（Private）即私营部门，在中国语境下被称为社会资本。它也区别于国外私营部门的概念，纯粹是指私人资本。在这里，“社会资本”一语双关，它既包含了社会资本是非政府预算资金的意思，在市场中的民资、国资都属于社会资本；同时也包含了社会资本应履行的一种使命，就是承担社会责任。

原标题：如何制定PPP条例---最贴近中国现实情况的PPP解释

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