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【深度】如何制定PPP条例---最贴近中国现实情况的PPP解释

2016-08-24 15:04来源:大岳咨询微信作者:刘尚希 陈少强 谭晶 陈龙关键词:PPPPPP项目PPP模式收藏点赞

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4.减少政府与社会资本合作改革中的不确定性

政社合作既是发展问题,也是改革问题。通过政社合作模式的改革,有助于化解不确定性风险,但改革也需要通过法治方式来推进。十八届四中全会指出,实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。

在政社合作立法中,可以将实践证明行之有效的,要及时上升为法律,为政社合作保驾护航;实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序做出授权;对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。通过政社合作立法,有利于降低政社合作模式改革层面中的不确定性。

(二)如何立法

1.制定统一的《政府与社会资本合作法》

政社合作领域政策衔接不够的问题,已给实践造成了很大困扰,影响了项目有效落地。如果在同一领域搞两部或多部并行法律,势必加剧政策冲突。为了避免加剧政社合作的政策冲突,包括全国人大代表、地方政府、行业协会、企业主体、业界专家在内的社会各界人士,强烈呼吁同一领域不要搞两部立法,制定统一的政社合作法已经成为各方面的共识。

随之而来的一个问题是,应立一部怎样的法?是立一部政社合作法,还是立一部特许经营法?根据前面的分析,政府特许经营虽然曾在历史上发挥过积极作用,但其不符合十八届三中、四中和五中全会的发展和改革方向。因此,建议只立一部政社合作法。本着先易后难的原则,近期可考虑先制定《政府与社会资本合作条例》,并随后着手制定《政府与社会资本合作条例实施细则》,条件成熟时再制定并出台《政府与社会资本合作法》。

2.坚持问题导向与目标导向相结合

条例立法立足于现实问题,也要着眼于政府治理转型的改革目标。坚持问题导向,就是从我国实际出发,而不是从本本出发,也不是从国外样本出发。过去通过政府特许经营发挥了阶段性的积极作用,也为当前实施政社合作积累了一些经验教训。但政府特许经营方式已不合时宜,与共治理念是相悖的,更不能错误地把它作为政社合作的一种方式。与“预算外”相类似,基于行政许可的政府特许经营也应当成为过去时。

当前,政社合作中暴露出诸多问题:既有程序性的问题,也有实体操作层面的问题;既有政府作为经济主体和管理主体的问题,也有社会资本的问题;既有政府部门间的管理体制问题,也有项目运营层面的问题。对这些问题需要正本清源,分类分层,通过法律来解决。坚持目标导向,就是立足于现实问题确定近期改革目标,但又不能局限于近期问题的解决,在考虑短期问题的同时,要一并考虑具有长期意义的治理现代化问题,在发展中解决改革问题,在改革中解决发展问题。

3.条例立法不同于实施细则和操作指南

即将出台的条例与已有的细则和操作指南,在功能定位上有很大的不同。政社合作实施细则及其操作指南对操作程序、主体规范、责任义务关系等方面做出具体规定,解决的是现实细节问题,与条例配套。条例旨在通过立法规范主体之间基本的权利义务关系,为规范政社合作,提供准则性的框架,体现核心理念和基本原则,具有长期性,并为今后人大立法做准备。条例是准则性的、指引性的,其站位要高,抓住重点,内容宜粗不宜细。出台条例,要为全国政社合作提供指引和基本准则,同时要为地方因地制宜留下操作空间。

(三)立什么样的法

政社合作立法应强调程序正义,兼顾实体正义,并定位于调整新型民事关系。

1.强调程序正义,兼顾实体正义

程序正义被视为“看得见的正义”,主要关注于为实现实体正义所采用的方法和程序是否有利于实体正义的实现,以及这些方法和程序本身是否符合一定的正义标准。实体正义又称实质正义,是指作为立法的原则并体现在法律规定中的社会正义或一般正义标准。实体正义主要关注于如何最后地分配和保护社会的实体性价值的问题,这些价值包括权利、财富、秩序、以及一个社会所珍视的其他任何一种善。从二者在法律体系中的地位来看,实体正义是法律的最终目的,而程序正义只是实现这个目的的手段和方式。

在目前的政社合作操作实践中,因程序不规范导致其他主体利益受到损害的现象比较突出,政社合作立法应当更加倾向于程序正义,重点是通过标准化的严格程序,对政府、市场、社会的分工合作行为进行规范。通过程序实现各方主体责权利的相互制衡和约束,避免公共风险和财政风险的隐性积累,充分确保公共利益的最大实现及各方利益的合理平衡。

原标题:如何制定PPP条例---最贴近中国现实情况的PPP解释
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