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【深度】如何制定PPP条例---最贴近中国现实情况的PPP解释

2016-08-24 15:04来源:大岳咨询微信作者:刘尚希 陈少强 谭晶 陈龙关键词:PPPPPP项目PPP模式收藏点赞

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(2)监管体制和监管机构应单列一章

政社合作项目监管体制不统一、政出多门且多部门管理是造成目前政社合作项目管理混乱、鱼目混杂的主要原因。政社合作模式的顺利推进和健康发展则要求其监管应“统一体制、统一政策”。尽快建立“财政统一管理、主管部门实施、市场方式运营”的政社合作监管体制是政社合作模式发展的基本要求。为此,应单列一章明确监管体制和监管机构及其职责权限。通过对相关监管主体“权力清单”和“责任清单”的明确,解决长期以来政社合作模式发展过程中普遍存在的“权有人争、责无人负”的问题。

(3)合作项目与合作主体单列一章重点规范

已有条例草案版本对合作项目的规定采用的是列举式方法。这种列举方法与政社合作模式创新发展的方向存在一定矛盾,极容易造成一些符合政社合作理念,但未在列举范围内的项目被否定。因此,建议对于合作项目的规定要分两个层面,一是合作项目的共性基本特征、二是附上有兜底条款的项目类别列举。

已有版本对项目相关主体的规定分散在总则和项目产生两章,且主要是针对政府方、社会资本方、实施机构、SPV的原则性规定。而政社合作项目全生命周期中还会涉及会计、技术、法律、资产评估等专业中介机构的参与,即要做到“专业的人做专业的事”。已有版本缺失对中介机构的规定。

如果不对中介机构的行为进行规范,极容易造成中介机构借政社合作热跑马圈地。同时,已有的关于政府方、社会资本方和SPV的规定仅限于定义层面,其职责权限的规定相对不足。除政府监管机构外,参与项目的相关主体权责利的明确规定极为重要,直接关系到政社合作项目能够顺利落地生效。

综上,建议对合作项目和项目主体单列一章重点规范。项目主体中除了规定政府方、社会资本方的定义外,还应对二者的法律地位即平等的民事主体及社会资本退出问题做出明确规定。对于SPV公司的规定,应当严格遵循政社合作的共治理念,明确规定政社合作项目应当成立项目公司,并对项目公司的法人地位、股权结构(包括可以设置国有金股的制度安排)、治理机制、组织形式(明确限定为有限责任公司)等加以明确。建议增加中介机构参与政社合作项目的原则性条款。

(4)项目阶段及程序整合为一章重点规范

已有条例草案稿对项目流程的规定分为项目产生和项目实施两章,建议整合为一章,即项目阶段及程序。这样一方面可以完整的体现政社合作项目的五大阶段及不同阶段中的关键程序及要求,另一方面对整个条例框架而言也比较紧凑且重点突出。

(5)预算管理与资产管理单独规范

从政社合作项目公共管理的角度看,预算管理和资产管理贯穿在政社合作项目的多个阶段。已有条例草案稿仅在总则部分对财政资金管理进行了原则性规定,而没有对政社合作项目涉及的国有资产的评估、定价及管理做出明确规定。而预算管理和资产管理恰恰是财政部门作为政社合作项目综合管理部门的最为有效的抓手,建议在条例中单列一章明确规范。

(6)增加考核评价和信息公开

加强政社合作项目的监督考核是确保政社合作项目顺利实施和公共利益充分保障的重要手段。信息公开则是最有效的监督手段。已有条例草案中把监督管理、信息公开和争议解决并在一章,仅做了简单规定。建议把监督考核和信息公开单列一章进行规范。另外,可以在该章增加风险管理和风险预警的内容。目前草案稿通篇没有涉及风险管理的问题,而风险和不确定性始终贯穿于政社合作项目的全过程。加强风险管理应当是政社合作项目实施及其管理的重要内容,建议增加相关条款。

原标题:如何制定PPP条例---最贴近中国现实情况的PPP解释
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