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5、完善退出机制
(16)期满移交制度安排。确定项目人员去留方案、资产净值评估方式、项目移交接管对象和接管流程等进行系统制度安排。
(17)提前收回制度安排。因公共利益提前收回的,政府部门作为主要责任承担方拟定补偿方案;因经营者违法违约情况提前收回的,特许经营者要承担相应的赔偿责任。
(18)临时接管制度安排。明确临时接管的触发机制和接管主体,对接管理由、接管内容、接管人员和接管期限作出安排。
以上(16)-(18)机制设计均应在特许经营协议中明确约定。
6、构建存量项目特许经营制度安排
(19)成立市级基础设施国有资产管理公司。代表市政府承担城市基础设施资产所有者职能。解决存量项目TOT和临时接管过程中的国有资产移交问题。
(20)建立项目现状运营状态评估机制。科学评估项目运营现状,对客户规模、服务标准、项目盈利情况、可进入度等做出公正评价,为潜在经营者提供合理预期。
(21)建立项目资产价值评估机制。采用有效手段评估项目资产公允市场价值、设备折旧情况和运行情况等,为项目收回、移交奠定基础。
(22)设计项目接管移交程序。做好项目人员处置安排、项目移交接管程序安排、移交接管机构安排等程序设计。建议细化《管理办法》相关条款安排,对项目接管移交提出系统性的安排,保证项目进行平稳移交和有序衔接,保证公用事业经营的连续性和稳定性。
五、路桥、水务、环境领域特许经营推进方案建议
1、总体思路
(1)基本思路。通过调研,我们认为:在本市基础设施已进入“建管并举、更加注重管理”的新阶段,要坚持将特许经营作为本市城市建管领域和投融资平台改革转型的主要方向,作为吸引社会资本推动公用事业发展和支持非公经济发展的重要举措,在实践中不断完善其运作的体制机制,提高其实际功效。
(2)推进原则。当前,本市要以盘活资产、降低成本、提高效率、改善公共服务为目标导向,按照“整体设计、分类实施,聚焦重点、循序渐进,完善机制、规范运作”原则,聚焦路桥、水务、环境领域,完善特许经营推进方案,加快推进本市基础设施领域特许经营,带动提升城市建管领域的运行效率和公共服务水平,逐步走出一条以特许经营为主的城市建设管理之路。
——整体设计、分类实施。特许经营在经营协议、选择标准等面临着共性问题,需要通过整体制度框架设计推进存量项目特许经营,以保持公共服务的延续性,并与《管理办法》有机衔接。同时,也要考虑投资回报收益来源(政府购买或向公众收费)、项目特征(单体项目或网络型设施)、领域特性等差异性,在此基础上,分类设计特许经营实施方案。
——聚焦重点、循序渐进。今后本市可探索实施特许经营的公共领域较多,但当前应聚焦和推进路桥、水务、环境领域特许经营,以上海城投公司的相关业务板块为试点,先易后难,在不断积累实施经验和完善制度的基础上,逐步将特许经营推广到其他基础设施和公用事业领域。
——完善机制、规范运作。进一步完善特许经营管理协调机制、成本公开和调价机制、风险分摊机制、应急联动机制。创新解决国有企业既是资产所有者、又是竞标者的问题,建立健全监管、资产、运营三分开的特许经营机制。在此基础上,按照《管理办法》要求规范已实施的特许经营。
(3)推进机制。在路桥、水务、环境领域,今后应着重从以下几个方面探索完善特许经营机制,逐步积累经验,分步向外推广:一是按照资产、监管、运营三分开的原则,明确项目发包主体、监管部门和运营主体,进一步健全和完善特许经营制度。二是聚焦风险分担机制、成本规制、价格联动以及合同协议规范,逐步建立一套标准的运作体系。三是探索成立市级基础设施国有资产管理公司,代表政府持有特许经营设施资产,解决当前发包主体与经营主体不分的矛盾,面向市场公开选择特许经营主体,以适当竞争的方式盘活存量资产。
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