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4、缺乏综合协调机制和服务平台。特许经营项目时间跨度大、行业领域多、专业性强,涉及行业主管、物价、国土、工商、税务、审计、环保、卫生等多个政府职能部门,并且关系政府、公众、企业等各方利益,对政企双方均提出了很高的要求,需要专门管理机构和服务咨询机构的支撑。上海缺少综合协调并提供专业支撑和服务的部门。《管理办法》实施前,特许经营项目多为各行业部门自行运作,散落在各个条线。《管理办法》出台后虽然明确了市发改委的综合协调职能,但实际操作中具体落实依然指向不明,对特许经营实施过程中需要解决的部门协调、政策配套、争议纠纷,以及定价和成本规制等问题,没有一个专门的管理机构负责。同时,上海还缺少专门的咨询服务机构。从国外成熟特许经营实践来看,都需要建立专门的服务机构,如英国由财政部及下属的专门机构负责,澳大利亚每个州都有PPP专署机构,中国香港则由政务司发司长办公室下属的效率促进组作为PPP专署机构等。但上海市目前并没有权威和具备专业能力的PPP咨询服务机构为政企双方提供全过程的服务和指导。
5、成本规制和价格机制不完善。特许经营管理的财经平衡是特许经营中的核心问题,包括特许经营项目的成本规制和价格机制等。通过研究国内外案例发现,特许经营项目的失败或出现各种问题,大多是因为财经平衡机制尚未理顺。上海特许经营中出现的很多问题也表现于此。主要有四个方面:
一是成本规制问题。监管部门公共产品和服务行业成本规制未形成,成本公开还未全面推开。政府监管部门对运营企业的成本产生、价格构成往往缺乏全面、及时、准确的掌握,致使价格调整缺乏科学依据。成本规制和成本公开不解决,也使得政企双方在成本的认识上也存在很大争议。当特许经营者认为成本太高经营难以为继需要调价时,监管部门经常不予认可。如老港四期垃圾填埋项目处理费定价过程中,由于缺乏精确评估手段,只能在类比垃圾焚烧和生化处理成本的基础上估算而得,导致项目运营过程中特许经营协议双方对价格调整存在争议。
二是价格形成机制不完善。目前上海路桥、水务、垃圾处理等行业领域收费价格的形成以政府主导为主,价格的制定与原材料成本、人工成本、产品质量(服务标准)之间尚未形成有效联动机制。如2006年出台的《环卫公共服务政府采购指导价》中收费价格仍然采用数年前标准,致使各区县不得不另外制定各自价格。
三是政策性价格变化补偿机制不到位。实际操作中价格调节机制可操作性不强。虽然大多数特许经营项目在签订协议时已经明确价格调整的方式和程序,但在实际操作中仍然面临较大困难。如很多特许经营项目中,政府发包方虽然做出承诺,但实际上其并不具备按协议调价的相关权力。
四是可操作性不强。首先,由于特许经营协议双方对调价计算公式中影响因素的实际变动情况认识不统一或考虑到社会压力等因素,项目公司的调价要求很难得到认可。其次,某些项目价格调整虽然到位,但执行过程中会遇到人为打折等情况。如医废处理项目在向医疗机构收费过程中普遍遭遇床位数打折的情况,而市卫生局在确认核定床位数后也缺乏解决办法,造成医废处理项目在三次价格调整后仍然处于亏损状态。
6、存量资产实施特许经营缺少操作办法。上海建设管理领域已经进入“建管并举、更加注重管理”的新阶段,通过特许经营提高基础设施运营效率和公共服务水平,盘活规模庞大的存量资产、促进资金良性循环将是今后特许经营管理的重要内容。与增量项目相比,存量项目实施特许经营有其自身的特点,主要有五个方面的难题需要重点考虑和把握。
一是现有项目运作主体的自身意愿问题。
二是存量项目运营现状及项目质量和资产的评估问题。选用合适的资产评估方法,综合定性和定量指标对项目整体情况作出全面评价,总结项目运营中存在的问题将为后续实施方案编制、协议拟定等提供基础支撑,也为潜在经营者提供合理预期。
三是依附于项目的留存人员处置问题。人员安置成本和难度将直接影响特许经营的实施进程。
四是项目实施特许经营后未来预期收益问题。客观评价引入特许经营后项目运作效率的提高和预期收益水平的变化,从而定性项目引入特许经营管理的必要性。
五是项目移交接管的程序安排问题。明确项目移交范围、内容和标准,制定项目移交方案,以及过渡期持续运营安排等。《管理办法》对于存量项目实施特许经营提出TOT方式,但目前若要将非特许经营项目调整到特许经营框架内,对于以上这些问题仍缺乏统筹考虑,或虽有原则性的规定却无可操作的办法细则。同时,目前国资平台存量资产和项目大多沉淀在城投等国有投融资平台公司,如何将存量资产特许经营与这类公司的改革转型相结合,与政企权责利关系理顺相结合,也缺少相应的统筹考虑和制度安排。
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为落实党中央国务院决策部署,进一步规范基础设施和公用事业特许经营活动,鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营,提高公共服务质量和效率,保护特许经营者合法权益,激发民间投资活力,国家发展改革委会同财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行对《基础设施和公用事业特
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近日,由公司投建运营的泰兴经济开发区污水处理及生态环境提升PPP项目污水处理厂及其配套工程、七条河生态修复及三条市政道路,正式获得泰兴经济开发区管委会进入商业运营批复,标志着项目取得重要阶段性成果,也为项目后续合规运行及回款奠定了坚实基础。2023年以来,泰兴公司以新规为指导,积极对接
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