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【分析】上海城市基础设施领域特许经营(PPP)实施情况评估报告

2016-09-27 08:28来源:弘鲲咨询作者:课题组关键词:PPP垃圾焚烧项目生活垃圾焚烧厂收藏点赞

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考虑到原水安全可靠性要求高、设施资产规模大,目前水价收入不能平衡其投资运营成本,原水水库及管线实施特许经营的条件不成熟,建议市政府直接委托上海城投公司实施投资运营,由市水务局代表市政府与其签订委托经营协议。在加强成本监审和成本公开的基础上,通过水资源使用费、国家政策性补贴、经营性收入、政府补贴等来平衡债务。除此之外的水务领域均可推进特许经营。具体有两种方案建议:

(1)方案建议一:供排水与污水处理分开实施特许经营。考虑到供排水设施自然垄断属性,将中心城区(浦东除外但含部分郊区)制水、供排水管网泵站等存量设施由一家企业特许经营,明确特许经营区域范围、经营领域和期限。获得特许经营权的企业,负责授权区域内已建供排水设施的运营和新建设施的投资运营,确保供排水安全。现有污水处理特许经营存量项目保持经营主体不变,但要着重解决成本监审和调价联动机制,确保其持续运行,在期限届满后无偿移交给拟成立的基础设施国有资产管理公司;未实施特许经营的污水处理存量实施,可按照存量设施实施特许经营的程序,以TOT模式实施特许经营;新建污水处理设施以BOT的模式实施特许经营。

(2)方案建议二:纵向一体化特许经营。中心城区(浦东除外但含部分郊区)制水、供排水管网泵站、污水处理等存量设施由一家企业特许经营,明确特许经营的区域范围、经营领域和期限。获得特许经营权的企业,负责授权区域内已建设施运营和新建设施投资运营,确保供排水安全和污水处理达标排放。现有污水处理特许经营存量项目期限届满后移交给上述企业。

(3)方案比选建议。考虑到开放民间投资领域和支持非公经济发展,方案一既能兼顾城市供水安全的公益性,又能盘活存量资产、充分竞争,更有利于激发市场主体投资活力。因此,我们认为方案一是更优方案。

(4)特许经营选择方式建议。具体有两种选择方式:一是市政府直接授权确定特许经营企业(即授权专营);二是按照存量设施实施特许经营程序,采用TOT模式实施特许经营。考虑到制水和供排水存量设施资产规模大、供水安全性要求高、上下游一体化推行成本规制和成本监审相对便利等因素,建议市政府将中心城区(浦东除外但含部分郊区)制水、供排水管网泵站设施统一“打包”,直接授权上海城投公司进行特许经营,由市水务局代表市政府与其签订特许经营协议。

4、环境领域特许经营推进方案建议

本市环境领域设施主要包括生活垃圾收运中转、集运和末端处置设施,以及医废、工业固废收运处置设施等。其中,生活垃圾收运中转由所在区县的环卫企业负责;工业固废收运处置完全向民资开放;中心城区垃圾集运由上海城投垄断经营;医废收运处置原先为特许经营,后因故市政府提前收回特许经营权;大部分生活垃圾处置为特许经营。

从调研情况看,目前存在的主要问题是:一是部分项目实际投资严重超出概算、建设周期失控(均采用BOO模式);二是现行定调价机制不完善;三是垃圾处理标准不高,环境外部性问题缺乏解决手段。本市环境领域可对生活垃圾收运和末端处置设施,以及医废收运处置等实施特许经营。

(1)生活垃圾集运。目前由上海城投公司负责运营,但未签订特许经营协议。为提高集运效率,降低集运成本,进一步明确政府、企业间的权利义务,建议对生活垃圾集运资产连带人员“打包”,明确集运区域范围,按照存量设施以TOT模式实施特许经营。

(2)生活垃圾末端处置。目前本市获得特许经营权的此类项目共有11个,其中运行中的8个(BOT)、在建的 2个(BOO),提前收回的1个(BOO)。同时据市绿化市容局梳理,有2个项目按传统方式投资建设,目前在运营管理环节招标选择营运企业(5年)。考虑此领域特许经营市场化程度较高,今后主要是对其规范完善:一是加强对特许经营存量项目规范管理,理顺定调价机制,协调在建项目加快建成投入使用;二是未实施特许经营的存量项目,可按TOT模式实施特许经营;三是新建项目原则上均应实施特许经营。

(3)医疗废弃物运输处理。本市医疗废弃物收运处置原是授权上海康环公司特许经营,2007年因故提前终止,相关设施由上海城投公司所属的上海固废处置中心接管,但上海固废处置中心并未正式获得特许经营授权。考虑到医废收运处置公共安全要求高等特殊性,以及目前有资质的企业较少,建议市政府直接授予上海固废处置中心特许经营权,由市环保局负责与其签订特许经营协议,以明确政府和企业的权利、责任和义务,确保设施安全可靠运行。

评估时间:2014年。

(完)

原标题:上海城市基础设施领域特许经营(PPP)实施情况评估报告
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