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四、完善本市建设管理领域特许经营制度框架改革举措建议
完善本市城市建设管理领域特许经营制度框架的总体思路是:一是特许经营要与政府自身改革相结合,提高政府治理能力和治理水平;二是特许经营要与市场培育完善相结合,激发市场活力;三是特许经营要与国资国企改革相结合,走出一条专业化、集团化、市场化的改革之路;四是特许经营要与保障和改善民生相结合,提升公共产品和公共服务的质量水平。
提出六方面22条改革举措建议。
1、创新政府管理
(1)明确项目发包主体与方式。市政府作为发包主体,授权市相关行业主管部门具体履行发包职责。通过招投标或竞争性谈判的方式确定特许经营者,由市政府授权的市相关行业主管部门代表市政府与特许经营者签订特许经营协议。对服务特定区、县行政区域内的特许经营项目,可由区/县人民政府承担具体实施和监管工作,签订特许经营协议,并报市相关行业主管部门备案。
(2)完善统筹协调机制。落实管理办法里相关委办的合协调职能的问题,建议成立特许经营专设管理机构,主要负责特许经营项目的统筹协调、纠纷处置、合同备案等。
(3)设立专门的特许经营咨询服务机构。借鉴国外模式(如英国在财政部下设公私合作机构),设立特许经营项目专门的咨询服务机构(如PPP中心),对特许经营项目采购、建设、运营、退出等进行全过程的指导,提供咨询、培训、法务、专业知识等服务,保障特许经营项目的顺利运营和特许经营制度不断完善。
(4)制定特许经营项目清单。由市相关行业主管部门根据项目所属领域、所在区域、项目性质、支付方式、项目风险等多种因素确定特许经营项目,制定特许经营项目清单,并在相关行业发展规划中体现。
2、规范实施程序
(5)规范编制特许经营实施方案。明确市政府授权的相关行业主管部门为特许经营项目实施主体,并由其按照《管理办法》规定的要素,规范编制项目实施方案,至少达到工可程度。
(6)健全实施方案审定机制。由专设管理机构统筹协调相关职能部门共同会商审定实施方案,并出具具有部门效力的书面批复,便于特许经营者根据批复的实施方案和相关批复办理后续手续,不再重复审批。
(7)制定特许经营合同示范文本。专设机构根据《管理办法》规定的协议内容要件,制定特许经营合同示范文本,明确政企权利义务、分险分担、收益分享、争议解决等内容。同时各行业主管部门可根据行业特性在示范文本基础上制定具有行业针对性的合同示范文本。
3、完善投资回报机制
(8)完善成本规制。建立健全成本核算机制。在确保服务标准和质量要求的基础上,严格界定产品成本构成和成本费用合理水平,深入推进成本公开,强化成本监审制度。建议修改《管理办法》相关条款。
(9)完善定价调价机制。以成本规制为基础,建立公共产品定价机制并在签订协议时明确初始价格;综合考虑公共产品价格影响因子,明确公共产品调价边界条件,当边界条件变化时自动自动启动调价机制;若由于客观原因价格调整无法及时到位,则应通过政策性价格补偿机制予以补足。
(10)建立风险控制分摊机制。加强风险控制能力,约定风险分摊方式,划分风险分摊责任并明确处理方式方法,同时建立风险争端协调机制。
以上(8)-(10)机制设计均应在特许经营协议中明确约定。
4、完善监管机制
(11)加强合同监管。合同监管主体为市政府授权的发包主体。在提高自身履约能力的同时,加强对特许经营者的履约监管。
(12)完善行业监管。行业监管主体为相关行业的政府主管部门(可能与合同监管主体一致)。整合行业内监管资源,创新监管手段,提高监管水平。
(13)优化行政监管。探索综合监管模式,针对特许经营项目涉及跨行业跨部门的情况,明确专设管理机构综合统筹协调并加强各行业主管部门的沟通,形成监管合力。
(14)引入第三方监管。充分发挥第三方社会监督机构特别是行业领域内专业监督机构的作用。
(15)构建公众参与监管机制。进一步完善公共咨询、投诉和处理机制,加强听证会制度,设立公众监督委员会,负责收集公众、特许经营者的意见,提出立法、监管等建议,代表公众对特许经营项目进行监督。
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