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三、上海城市建设管理领域特许经营存在的瓶颈问题
总体来看,本市城市建设管理领域特许经营实施效果良好,在提高基础设施运营效率和公共服务水平上发挥了积极作用,在全国走在前列。但实际运营过程中仍面临许多制度性、政策性、机制性瓶颈问题,《管理办法》确立的制度框架未得到有效实施。从调研反映的情况看,主要有6个方面的问题:
1、特许经营项目发包主体不规范。项目发包主体指的是特许经营协议签约主体的政府一方,负责特许经营项目招商并签订特许经营协议。发包主体作为协议一方,应该按照协议条款履行相关权利和义务,包括对项目另一方进行监管等。《管理办法》对项目发包主体进行了明确规定,即市行业主管部门或区、县人民政府。但由于现有特许经营项目都是在《管理办法》实施前签订,发包主体存在不规范的现象,既包括市行业主管部门,也包括区县政府职能部门,甚至镇政府等。不规范的发包主体无法对特许经营项目进行统筹考虑,也不能对行业未来发展趋势进行有效预测,因而不具备签约发包能力。同时,部分发包主体也不具备履行特许经营协议条款的能力,对特许经营过程中出现的问题没有有效解决手段。这些问题为特许经营项目后续监管造成了极大隐患,同时也对基础设施领域的市场化发展产生了影响。如华新污水处理厂项目,由华新镇政府组织招商并签订协议,由于缺乏与相关部门进行协调的能力,镇政府对进水不达标问题、污泥应急处置问题等都无法按协议规定履约执行,同时在特许经营协议中,也未对环保标准提高而产生的设备改造费用进行约定。未来应根据《管理办法》要求,加强对现有项目的梳理,尽快解决发包主体不规范的问题,促进特许经营项目顺利推进。
2、特许经营缺少系统整体规划。科学合理的系统整体规划有利于营造良好的特许经营管理环境,也为特许经营者和潜在市场主体提供合理预期,保证特许经营项目的持续健康运行。《管理办法》虽然对城市建设管理领域特许经营作出了总体安排,但并没有形成硬约束,相关政府部门仍习惯于既有的项目报批审批流程,特许经营仍缺少整体性考虑和系统性安排。
一是全市层面对项目是否纳入特许经营管理没有原则性规定和刚性约束。目前基本以单个项目一事一议形式为主,随意性大,没有形成科学的特许经营项目选择标准和原则性规定,部分项目缺乏充分论证。
二是各行业领域中对本行业特许经营缺乏统筹考虑。行业主管部门对特许经营的特点、优势理解不到位,倾向于将过去不规范的特许经营项目中出现的大量问题归结于特许经营方式本身,对实施特许经营的积极性不高。如市交通委计划将目前采取特许经营管理的经营性高速公路逐步收回,指定专门主体负责运营,未来也不计划在路桥实施特许经营管理;又如绿化市容局认为政府部门目前的治理能力和水平与对特许经营项目的高要求之间存在差距,对未来环境领域是否实施特许经营存在疑虑。同时,行业建设发展规划中未体现特许经营项目的安排,更没有形成相应的特许经营项目储备。
三是在实际操作中行业主管部门也缺乏专门的机构人员配置。相关职责分布在不同业务部门,如调研中发现目前各委办特许经营管理职能分布在包括计财处、规划处、法规处及其它专业处室等多个部门,并没有专门的部门人员配置。
3、政企双方责权利不清晰。特许经营最核心的问题就是政府和特许经营者之间的权责利划分与界定,特许经营权合同是约定双方责权利关系的重要载体,也是特许经营过程中的重要要件,但目前规范程度不够。
一是合同文本本身不规范。部分特许经营合同文本较为粗糙,合同要素不健全,对相关事项仅作原则说明或没有涉及,出现问题时无法照章办事。如浦东美商生化厂特许经营合同仅有三页纸篇幅,根本无法将特许经营项目的各种要件约定清晰,导致项目长期顺利运行存在大量隐患。
二是政府之间没有合理的风险分摊机制。特许经营项目合同期限较长,期间政府制度政策、法律环境、市场环境等都可能发生巨大变化,未来不可测风险较大。因此,需要建立合理的风险分担机制,政府与特许经营之间按照“谁有能力承担风险,谁就承担风险”的原则进行风险分配:政策变化、法律变化、不可抗力因素引起的风险由政府承担,项目建造运营风险由私人部门承担等,并在合同中予以明确。但实际操作中,合理的风险分摊机制并未建立,如在污水处理领域的特许经营项目中,因为环保标准提高而造成的改建成本如何处理,大多都未在协议中予以明确;再如路桥领域,政府在世博会期间要求撤除隧道所有广告,但未给予相应补贴,特许经营合同中也未见相关约定。此外,对于外部性问题也缺乏相应规定,如垃圾处理设施即使按照合同达标运行,但客观上仍对周边环境有一定影响,特许经营协议对恶臭等环境影响的相关责任没有进行明确。
三是应急协调机制不完善。公共产品或服务的供给要求较高的稳定性,实现持续供给。在特许协议中应明确建立协调有序、反应迅速、运转高效的应急协调机制,以便在突发事件发生后,及时启动应急预案,最大限度保障公共产品或服务的正常提供。但目前的特许协议中缺少应急处置的相关规定。特许经营双方的责权利不明确,使得合同不具可操作性,且无法有效监管,当出现分歧之后,特许经营双方都存在不履约的情况,不少特许经营项目只能因此提前终止。
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