【分析】上海城市基础设施领域特许经营（PPP）实施情况评估报告-第3页-北极星固废网

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2、主要成效。城市基础设施特许经营管理在上海整个城市建设管理领域发挥了重要作用，为上海现代化基础设施网络体系的建立发挥了重要功效，在全国走在前列，主要体现在三个方面。

一是解决大规模建设阶段的资金来源问题。截至2008年，本市中心区域通过BOT等特许经营模式投资形成的基础设施资产总额达到300亿元，涉及水务、环境、路桥、能源等多个领域。虽然从投资的资产总额与同时期的城市基础设施固定资产总额相比并不是占有较大的份额，但是单个行业中的某一重大项目推行特许经营，往往就会使政府在这一领域的公共服务目标加快实现。例如，2000年前后在本市高速公路领域通过市场招商的BOT模式在短短2-3年内快速形成了400多公里的高速公路网，远远超过历史上上海建造高速公路里程的总和，为上海乃至周边区域经济和社会发展做出了巨大贡献。又如，老港四期垃圾填埋场通过BOT方式建造完成，建成运营初期就承担了上海市区生活垃圾处理总量的半壁江山。再如污水处理领域，全市目前16个特许经营项目共引入社会资本约55.68亿元，增加供水能力25万吨/日、污水处理能力279.5万吨/日，对政府财政直接投资形成了强有力的补充。虽然这些项目在建设和运营阶段仍然存在各种各样的瑕疵，但在上海近二十年的城市建设中为拓展融资渠道、加快基础设施建设、早日为公众提供高品质的公共服务做出了巨大功绩。

二是推进基础设施投资建设运营管理制度改革。BOT等特许经营模式带来的不仅仅是资金，其运作方式和机制也为传统的城市重大基础设施的投资建设与运营管理制度的改革开启了新的方向。在投融资方面，由于是非政府投资，社会资本就会更加重视项目的经济回报和投资运营效率，这就使得基础设施在策划、规划和设计阶段其方案就得到了一定的优化。而在2000年前后伴随着基础建设投融资体制的“四分开改革”(即投资、建设、运营和管理分开)与BOT等模式互相呼应、相辅相成，为打破行业垄断，推动行业内的专业化、市场化，提高系统效率作出了较大的贡献。也就是特许经营模式和投融资体制改革在这一阶段的大胆探索和实践，为随后2005年前后市政公用行业政企分开改革和未来的上海市政公用事业的运行格局打下了坚实基础。2004年，上海市绿化市容局通过国际招商引入外资企业投资、建设和运营老港四期垃圾填埋场，代表了在环卫领域传统的由政府部门和附属机构统包统办时代的结束，政府通过行政手段来管理环卫的方式也得到了改变。在政企分开的制度安排下，政府和企业职责明确，各司其职。政府从公共服务的提供者转变成为采购者，不再直接干预企业的日常工作，而是确立服务标准，建立机构实施监管，这样既有利于发挥企业的能动性和工作效率，提高公共服务的质量，又能促进政府管理特大型城市公共服务向标准化、规范化、专业化和市场化转变，这也是全球先进城市政府提供公共服务的一种主要趋势。

三是形成上海基础设施行业市场化趋势。特许经营的核心思想是政府的事情交由企业来完成。事实表明，一个企业能够承担一个大型和特大型城市基础设施公共服务的供给，其必然有超卓的资本能力、技术能力和管理能力，会推动一个行业系统产业化的提升。在上海的实践中就充分体现了这一点。竹园一厂、二厂项目的特许经营者取得成功后，就立即积极拓展国内污水处理市场，为当地城市提供污水处理的投资、建设和运营服务，形成企业自身的污水处理核心竞争力和服务品牌，进而又能带动上海和全国相关产品、技术和服务的进步。2008年，上海城投环投将投资老港四期的40%股权协议转让至上海环境集团，这代表了该集团持股参与了中国最大的生活垃圾填埋场的运营和经营，增强该企业在环境服务领域的实力。

3、未来趋势。经过近二十年的探索，特许经营管理在经营模式、管理体制、法规体系等方面取得了较大发展，为改革开放以来上海大规模的基础设施建设做出了重要的贡献。随着城市发展阶段的变化，服务水平不断提高、管理体制日益完善，对上海城市基础设施建设管理提出了更高的要求，特许经营管理也呈现出一些新的发展趋势。总体来看，主要包括以下三个方面：

一是存量设施将成为未来特许经营的重点。自浦东开发开放以来，上海进行了大规模的市政基础建设，枢纽型、功能型、网格化的城市基础设施体系基本建成，基础设施框架体系逐步建立，也形成了规模庞大的基础设施存量资产。未来基础设施领域的重心将逐渐由增量项目的建设转向存量资产的运营维护和升级改造，以适应现代化国际大都市对更高质量、更高能级公共产品的需求。因此如何盘活大量沉淀的基础设施存量资产、提高其运营管理效率、提升公共服务水平将成为未来特许经营管理的重点。

二是特许经营管理实施领域不断拓展延伸。从国外特许经营的实践来看，特许经营几乎覆盖了公共部门的所有领域，从一般的基础设施和公用事业，到医疗、教育、监狱和国防，再到政府的财政资金管理等，涉及范围很广、介入程度也深。国家层面也考虑在基础设施与公用事业进行特许经营立法。目前上海城市建设管理领域特许经营主要集中在路桥、水务、环境这三大领域，特许经营在提升运营管理效率、提升服务水平和服务质量方面的积极作用已经得到了多方认同，未来将在轨道交通、厨余垃圾收集处置、餐厨废弃油脂收集处置等专业化细分领域得到更广泛的应用。同时也可能向养老院、体育场馆、博物馆、文化场馆、剧院、保障性住房等社会性公共服务设施拓展。

三是特许经营管理制度框架不断完善。特许经营管理优势的发挥必须依托一个完善的整体制度框架支撑。《管理办法》对上海城市建设管理领域特许经营管理形成了总则性的指导，未来政企双方将以此为基础，细化配套支撑、制定实施方案，以形成更加清晰和合理的责权利关系。从政府自身改革着手，创新政府管理，构建完善的政府特许经营管理制度框架，逐步提升政府在特许经营管理方面的能力，提高履约能力和履约水平，促使上海建设管理领域将在更规范的制度框架下实施运作。

原标题：上海城市基础设施领域特许经营（PPP）实施情况评估报告

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