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具体推进机制如下:
(1)存量设施项目:第一步,实施机关经调研和论证后,提出本领域存量设施特许经营的具体选择标准和项目清单推进计划列表。第二步,根据推进计划,原经营公司向实施机关提出特许经营申请,实施机关经征询部门意见拟定实施方案,按程序报市政府批准。第三步,设施资产打包后由市国资委划拨给拟成立的基础设施国有资产公司(账面资产),由其委托有资质的中介按照实施方案组织TOT公开招标。第四步,包括设施原经营公司在内的具有资质的企业,均可参与竞标或竞争性谈判,获得特许经营权和设施资产。第五步,实施机关代表市政府与中标人签订特许经营协议;若无人参与竞标,重新招标或组织竞争性谈判选择特许经营者;如设施原公司未中标,可按竞标转让价或评估价获得相应补偿。
(2)新建项目:第一步,综合协调机构会同实施机关制定特许经营专项规划,实施机关会同拟成立的基础设施国有资产管理公司依据规划提出特许经营项目建议。第二步,实施机关根据制定的特许经营项目遴选论证标准,经论证后制定年度计划和项目清单,拟定实施方案,按程序报市政府批准。第三步,特许经营资产公司根据实施方案,委托有资质的中介组织BOT公开招标。第四步,实施机关与中标人签订特许经营协议,中标人按照投资核准程序获得相关批文;若无人参与竞标,修改实施方案重新组织招标。
2、路桥领域特许经营推进方案建议
本市路桥领域设施包括市政道路(含高速公路)和越江设施(大桥、隧道),采取特许经营(19个项目)和国企传统投资经营(含政府收费还贷)两种模式,投资回报模式有政府固定回报、向用户收费两种,投资主体多元化(有城投、上实、建工、虹开发、国盛、城建、大众等)。
从调研情况看,目前存在的主要问题是政企不分、养护成本高、政策变动造成经营企业损失未得到补偿等,亟需改革理顺政企关系,转变政府职能,更加专注特许经营监管。
(1)经营性高速公路。本市采用特许经营的经营性高速公路总里程约占本市高速公路的60%,收费期限均不超过25年。今后需着重解决三大问题:一是要加强运营项目成本规制,完善风险分摊机制(如节假日通行免费补偿问题),提高政府履约水平;二是加强部门监管,提高道路养护的市场化水平;三是提前终止的项目,可由拟成立的市级基础设施国有资产管理公司负责回收、接管以及重新实施特许经营;对于上海城投公司回购的G1501上海绕城高速北段,也可按TOT模式重新推进特许经营。
此外,今后按照规划新建的高速公路项目,应全部采用BOT模式(即建设-运营-移交,下同),以提升其融资能力和经营管理水平。
(2)政府收费还贷高速公路。目前全市此类公路总里程约175公里,全部由上海城投公司负责投资运营,收费期限均在15年以内。考虑到此类高速公路目前转为特许经营的难度较大(2012年4月五部委通知禁止违规转让),建议继续由上海城投公司负责运营,并可通过资产证券化(ABS融资)方式盘活存量资产。同时要进一步提高道路日常养护作业的市场化水平,以降低成本并提高养护水平。
(3)越江设施(隧桥)。主要包括跨越黄浦江、长江的隧桥项目,目前已建成的设施大部分采用特许经营,投资收益为政府财政购买服务。为盘活存量资产,未实施特许经营的存量隧桥设施,可按TOT模式推进实施特许经营;已实施特许经营的隧桥设施,上海城投公司可通过资产证券化方式盘活存量资产。
(4)非收费城市道路:这类道路最多,完全由政府出资建设、免费通行,养护费从燃油附加税国家返还部分中支出。建议要进一步提高道路日常养护作业的市场化水平,以降低成本并提高养护水平。
3、水务领域特许经营推进方案建议
本市水务领域设施主要包括原水(包括水库和原水管线设施)、制水、供排水管网设施以及污水处理设施。目前原水设施、中心城区的制水和供排水管网设施主要由上海城投按照传统方式投资运营,浦东自来水由上海城投与威立雅合作经营(期限50年);污水处理设施有14个项目实施特许经营,其余设施按照传统方式投资运营(未获得特许经营授权)。郊区县新城、中心镇的水务设施由所在区县自行投资运营管理。
从调研情况看,目前存在的主要问题是:一是供水价格收费不能全覆盖原水、制水、管网设施的投资运营成本;二是排水领域存在政企不分问题,如污水处理费用由市排水公司与设施运营企业结算;三是污水处理领域部分特许经营项目政府签约主体不规范。水务领域各环节情况差异较大,应分类分段提出解决方案。
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