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(一)基本边界1.基本原则与核心要素
PPP的基本原则与核心要素,目前虽然已在一定范围内形成较大共识,但是更多属于口头的“政治正确”。在实操层面,各路玩家的理解和阐释其实多有差异,甚至大相径庭。以“伙伴关系”为例,共识到底有多大,甚至于有没有,个人以为在某些地域、某些行业还真的是个问题。因此,通过法律解释、政策和操作指引对PPP的原则、理念和要素进行详细阐述,以尽可能压缩曲解或误解的空间,还是很有必要的。
2.正面清单和负面清单
如前文述及,建议以指导目录的形式不定期地发布和更新PPP项目的正面清单和负面清单,明确区分不同类型的PPP项目,厘清特许经营类PPP与政府购买服务类PPP,或是“传统基础设施”类PPP与“公共服务”类PPP之间的边界。
3.项目类型
对于PPP项目的常见类型(如BOT、BOOT、BOO、TOT等),可以考虑通过操作指引的形式予以归纳和总结,并对其各自边界、特性和要点进行阐释。
4.信息公开
对于PPP而言,信息公开应该是大势所趋。近年来,相关部委也在这方面多有着力,PPP项目的信息公开制度和体系的建立已见曙光。
(二)项目发起和实施1.项目发起和确认
在PPP项目的发起和确认方面,建议从项目落地指引的角度出发,重点考虑以下几方面的问题:
(1)项目性质的划分标准,即明确哪一类项目属于政府投资,哪一类属于企业投资,具体的标准是什么?
(2)可行性研究报告(适用于政府投资项目)和项目申请报告(适用于企业投资项目),与PPP项目实施方案、物有所值及财政承受能力两个论证的衔接。近日网上流传的《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》,提出“要将项目是否适用PPP模式的论证纳入项目可行性研究论证和决策......科学分析项目采用PPP模式的必要性和可行性,不断优化工程建设规模、建设内容、建设标准、技术方案及工程投资等”,并要求建立“PPP项目联审机制……从项目建设的必要性、合规性、规划衔接性、PPP模式适用性、财务可负担性以及价格和收费的合理性等方面,对项目进行综合评估”。由此可以看出发改部门对于这个问题的基本思路。
对于相互衔接的可研报告或申请报告、实施方案及两个论证的框架与内容,也建议以操作指引的方式予以发布。
(3)社会资本发起项目的流程及配套措施。
现有法规对此着墨不多,实操层面也无案例。个人认为,社会资本发起PPP项目主要需要考虑以下几个方面的问题:
社会资本的申请与建议。社会资本可以对PPP项目的开发和立项提出申请,并自行编制项目建议书,对项目的必要性、合规性及PPP模式相关可行性指标(如物有所值和财政可承受能力)进行初步分析,报PPP项目主管部门或联审机构评估与审定。
在上述项目建议书获得政府认可的前提下,社会资本可以继续深化相关研究,以提出可行性研究报告或项目申请报告,并报相关主管部门审批或核准。为与PPP模式相匹配,该等审核或核准可以仅针对项目本身,并先行发给PPP项目主管部门或实施机构,待今后PPP项目公司正式设立后自动承继。
在可研报告或项目申请获批之后,社会资本可以继续制定项目实施方案,以报PPP项目主管部门或联席机构(通过聘请第三方咨询机构)评估,并开展两个论证(如适用)。如果政府方认为有必要,也可以就项目实施方案进行公开征集和评比,并以最后确定的实施方案为基础,启动社会资本的竞争性遴选程序。
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