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《环境保护法》第六十七条规定“上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督。发现有关工作人员有违法行为,依法应当给予处分的,应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议”。《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》(国办发〔2014〕56号)明确提出“完善国家环境监察制度,加强对地方政府及其有关部门落实环境保护法律法规、标准、政策、规划情况的监督检查,协调解决跨省域重大环境问题。研究在环境保护部设立环境监察专员制度”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发实施的《环境保护督察方案(试行)》将“地方党委和政府及其有关部门落实环境保护党政同责和一岗双责情况”列入环境保护督察内容。中共中央办公厅、国务院办公厅印发实施的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》第十一条规定“各级政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门发现有本办法规定的追责情形的,必须按照职责依法对生态环境和资源损害问题进行调查”。《水污染防治行动计划》第六条提出“加强对地方人民政府和有关部门环保工作的监督,研究建立国家环境监察专员制度”。
《意见》在上述基础上,对环境监察体系建设提出了明确的要求,将对市县政府及其相关部门环境保护工作的监督检查职责第一次明确赋予了省级环保部门。由省级环保厅(局)统一承担环境监察职能,由省级环保厅(局)领导专职负责,由派驻各地市环境监察专员分片领导,由行政编制人员承担具体工作。建立健全新型权威、以“驻点日常监察”加“定期督察巡视”为核心的环境监察体系。各省份可以结合地方实际,经省级党委和政府同时授权后,对市县党委和政府及其有关部门环境保护工作进行监督检查。
省级环保厅(局)本级内设环境监察机构,有条件的可为厅级领导专职负责的新环境监察局(环境监察执法局)、环境监察办公室等,并加强环境监察内设机构建设,分工承担综合协调、地方监察、部门(行业)监察、定期督察等职责,同时归口管理区域限批、约谈、市县或部门环境保护实绩考核等。
省级环保厅(局)向市或跨市县区域派驻,推荐逐市派驻,名称可以表达为环境监察分局、环境监察专员办公室等。可以派驻县区的环境监察组,驻市县政府办公,采取类似纪检组、审计组或财政监察专员等工作方式,对行政机构进行事前、事中的常态化、制度化日常监督检查及定期性的督察巡视。
4环境执法
《意见》第九条规定,环境执法重心向市县下移,加强基层执法队伍建设,强化属地环境执法;市级环保局统一管理、统一指挥本行政区域内县级环境执法力量,由市级承担人员和工作经费。根据《意见》和地方经验,主要有以下改革模式可参考:
监察执法分置,各级统一更名为环境执法机构,以查企为主。环境监察人员原则上不承担“查企”工作,但监管执法信息应及时共享,为监察督政工作提供线索。按照《意见》第四条职责要求,省级执法机构保持适当的力量,省级对市县两级执法机构为指导关系而非领导关系。市级环保局设立环境执法支队或者内设的行政执法部门,统一管理辖区内所有区县环境执法力量,采取有效措施提高环境执法机构的权威性。区县执法机构受区县环保分局和市局环境执法机构领导。鼓励整合跨市辖区的执法机构。结合事业单位分类改革,通过本地立法授权、将执法机构调整为行政机构、运用行政执法专编等方式,积极推进事业单位委托执法逐步转变为独立执法,承担现场检查、行政处罚、行政强制等完全执法权,规范设置环境执法机构。结合综合执法改革,按照《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》、环境保护责任清单等要求,剥离城市综合执法等行业监管执法内容,加强部门联动,加强测管协同,提高监管执法效能。
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