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国家先行区建设得到了中央财政土壤污染防治专项资金的大力支持,如2016年下达的第一批中央土壤专项资金中,河池先行区获得2.69亿元,黄石先行区获得2亿元,常德和韶关先行区分别获得1.5亿元、1.24亿元。但当前6个先行区建设的总体进度较为缓慢,2016年获得的第一批资金的执行率普遍偏低,部分先行区还尚未将资金分配到具体项目上。目前先行区建设面临的主要问题表现在:土壤环境管理队伍薄弱、对土壤污染防治政策不熟悉、基础数据缺乏污染情况不清、管理决策能力差和时间滞后、缺乏对工程项目策划与组织实施的经验、缺乏专家队伍和技术支持能力,等等,加上实施耕地污染防治可能会引发群众上访事件,从而对造成社会不稳定因素的担忧,以及地方各级政府相关人事的变动造成工作上不能很好地持续推动。市级层面上,目前可以做到有专人在负责土壤污染防治方面的工作(河池、常德成立了土壤污染防治科,黄石由固体废物管理中心同时负责承担土壤管理工作),但真正实施各项任务的是各区县人民政府,各区县人民政府是落实土壤污染防治各项任务的最终责任主体,一方面,无论从政府组织还是到区县环保部门内部,都很难保证有专人从事土壤污染防治工作,在当前大气、水领域污染防治任务和各项考核、各种督查等已经比较繁重的情况下,土壤污染防治工作很难持续、稳定推进。同时由于普遍缺乏技术支撑力量,也给现实工作带来很大压力和阻力,先行区的先行作用尚未真正发挥出来。
6个先行区都是我国重金属防控任务繁重的地区,基本都面临矿产资源枯竭后城市经济社会转型发展的艰巨任务,这些城市在历史上为我国经济社会发展做出重要历史性贡献的同时,造成了严重的生态环境污染和破坏,环境整治历史欠账问题重,土壤污染问题本身面临很多管理、技术、工程、经验等方面尚不成熟的问题,比国内很多城市开展土壤污染防治相比本身就具有很大难度。在这样的地区开展国家先行区建设,破解上述普适性的难题,的确需要上下齐心联动,多方面支持。笔者认为应充分认识如下问题:1、突出阶段性任务,重点任务先行示范。6个先行区土壤污染防治是个长期艰巨的任务,“十三五”重点在制度建设先行、风险管控先行、污染源头防控先行等方面切实取得成效和可推广的经验;围绕本先行区主要污染特点和主要考核指标要求,确定几项典型的,体现先行示范意义的重点任务和重点工程,全力、持续予以推进,通过亮点任务带动其他任务向前推进,切忌面面俱到。2、开展项目组织管理模式上的大胆创新和实践是非常重要的。先行区建设总体任务繁重,资金支持量大,工程数量多,若地方人民政府或环境管理部门仍采取传统的工程项目管理和组织方式,恐难适应繁重的工程建设任务,应在这方面大胆创新。3、如何真正体现是国家级别的先行区建设,而非市级层面上的建设。若要体现国家建设水平,就必须上下联动,充分吸引高水平的、稳定的产业力量进入到先行区建设中,在组织机构、人力建设、制度建设等方面充分“引智”,建立稳定、高效、有序的土壤污染防治市场氛围、产业集聚力量、人力支持队伍是非常重要的,这是各先行区建设的必经之路,需要各先行区放开思路, 必须“走得出去”,更要“引得进来”。
除上述国家土壤污染防治先行区建设内容对比分析外,相关省份方案中也借鉴“国家土十条”思路,在省内也选择适当地区开展省级先行区建设。有关内容汇总见表10。包括陕西潼关县先行区、重庆10个区县(自治县)示范区、四川3个土壤环境风险管控试点区和8个县(市、区)先行示范区、云南3个县(市、区)建设等。可以看出,相关省份在区县级层面上开展省级先行区建设,一方面,与国家在地级市层面上开展先行区建设具有关联性和对应性,同时,也具有较好的操作可能性。
贵州省要求省级先行区力争在2020年实现土壤环境风险的基本消除,四川提出在3个地级市开展土壤环境风险管控试点建设,重点探索不同风险类型下的风险管控模式,这与国家土十条倡导的“风险管控”核心思想具有很好的响应关系,是“贵州方案”和“四川方案”的亮点性内容,具有较强的开创性,值得国家给予关注和指导。建议开展风险管控试点建设中,探索区域土壤环境风险区划方法,分建设用地和农用地两种类型,划定土壤环境风险不同等级的区域,根据不同等级水平和类型,制定不同的风险防控技术路线和技术方法,选择典型农用地和建设用地地块开展管控技术示范,建立风险管控配套制度。
建议国家尽快出台先行区建设指导性意见,一方面,进一步明确国家先行区建设技术路径,加强技术指导,同时也为省级先行区建设进行指导,目前各省级先行区和四川风险管控试点区域都在实施方案编制阶段,可以很好参考国家先行区建设要求,在明确方向的前提下进行针对性设计。
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