中国环境监测机制的历史 现状和改革

第三，环境监测的社会化、市场化、专业化、规模化等改革进展较慢，阻力较大。在我国加入WTO之前，环境监测任务一直是由环保局下辖的环境监测站实施。中国加入WTO之后，随之环境监测市场不断扩大，传统的环境监测站已经不能完全满足社会的环境监测需求，国家逐步开放了环境监测(实验室等)领域，一些民营机构实验室成立，并开展业务。例如，2008年2月，长沙市环保局对机动车尾气检测实行社会化运营改革，委托湖南恒凯环保科技投资有限公司作为第三方运营试点公司对机动车尾气进行检测。随着环境监测民营机构的增加，为了加快中国环境监测的社会化、市场化或民营化运作，进入21世纪以来，政府有关部门陆续出台了一些进行环境监测社会化试点、鼓励非政府环境监机构开展环境监测活动的政策。例如，《污染源自动监控设施运行管理办法》(2008年)已经对环境监测的社会化运行作出明确规定：“国家支持鼓励设施社会化运行服务业的发展”(第六条)。几年前，国家环境保护部已经开展制定《环境监测机构资质管理办法》、修改2007年《环境监测管理条例》等工作，这两个法律规范性文件将包含有关环境监测社会化、市场化的政策和措施，但是至今仍然没有出台。同时，由于历史的、现实的各种原因，特别是环境监测领域既得利益集团的干扰，某些已经开始的包括环境监测社会化、市场化在内的改革也呈现步履维艰的状态，没有取得重大突破。

二、有关环境监测机制改革的内容和意义

我国环境监测方面的问题预示着环境监测改革的来临。

据新华网山东频道2012年8月4日电，从去年8月起，山东全省的空气质量自动监测站全部委托给“第三方”机构运营及比对，省市环保部门共同购买符合质量要求的监测数据，以确保空气监测数据质量，并降低监测成本。据山东省环保厅介绍，目前山东全省17市有144个空气站，以往的空气质量数据都是由环保部门监测并发布。按照新的运营方式——“转让—经营”模式(Transfer - operating，简称TO模式)，空气质量监测将实行“现有设备有偿转让、专业队伍运营维护、专业机构移动比对、环保部门质控考核、政府购买合格数据”的管理模式。即运营单位购买空气站并负责运营维护及设备更新，比对单位通过移动监测站对空气站进行整体比对，省市两级环保部门共同对运营单位、比对单位进行质控考核，共同出资购买符合质量要求的监测数据，监测数据归省市环保部门所有。山东通过公开招标，已评选出河北、青岛和厦门的3家运营单位和北京的1家比对单位。通过测算，实行这一新模式，空气站运行费用将比原有模式降低15%。这标志着山东省率先在全国把城市环境空气质量自动监测站移交第三方，实行专业化、社会化运营管理，开了全国先河;也表明山东省在推动环境监测社会化、市场化运行方面走出了重要的一步。

为推动TO模式顺利开展，山东省明确了省信息与监控中心、市级环境监测站、运营单位和比对单位的相关职责，确保监测数据质量，降低监测运营成本。山东省确定，省信息与监控中心负责制订全省空气自动监测站运行管理和技术管理制度、文件;负责全省空气自动监测站的质控工作，组织开展标准溯源和量值传递工作;对运营单位的运行维护、比对单位的移动比对行为进行全面监督，对空气自动监测站运行状况进行实时监控;负责调查核实、处理解决抽查监测、监控中发现的和各市反映的监测设备、监测数据问题，组织对存在问题的监测设备进行抽查比对。市级监测站负责对辖区空气自动监测站运行情况和监测数据进行实时监控;协助省监控中心监督运营单位运行维护行为、比对单位移动比对行为，及时向省监控中心反映运营问题和数据疑问，但不得干预运营公司的正常运营行为。运营单位负责保障监测设备正常稳定运行和故障维修，保证监测设备运行率高于95%，监测数据准确率高于90%;每天对监测站运行状况和监测数据进行实时监控;空气自动监测站出现故障时必须在1小时之内响应，3小时内恢复正常运行，并报告省监控中心;发现仪器设备、监测数据有问题时要在1小时内报告省监控中心。比对单位应根据省监控中心要求，对固定站进行同步监测，保证监测设备比对率不低于95%，比对准确率不低于90%;并负责保障移动站的正常稳定运行和故障维修。

从目前山东省的改革措施看，山东省在环境监测方面的改革不仅符合《污染源自动监控设施运行管理办法》(2008年)等国家有关法规和政策文件的有关规定，而且进一步细化、具体化了《污染源自动监控设施运行管理办法》有关环境监测社会化的内容。因此，其改革的方向和经验值得肯定借鉴。

三、我国环境监测机制改革的几个问题

根据我国环境监测存在的问题和山东省等地有关环境监测改革的经验，笔者认为我国环境监测机制的改革，应该注意如下几个问题：

第一，环境监测应采取以政府为主导、政府和市场共同运作、政府和社会共同生产环境监测信息的模式，即政府环境保护行政部门(环境保护局)直接领导的环境监测机构(环境监测站点，称环境监测机构)和取得环境监测资质、非政府的环境检测机构(简称非政府环境检测机构)并存的共同监测形式。环境监测事业主要是国民经济和社会发展的基础性公益事业;环境监测的产品是环境监测数据或环境信息，环境信息主要是一种公众共用物或公共用品;环境监测工作是各级人民政府履行环境监督职能、开展环境管理工作的重要组成部分。因此，政府应该成为环境信息这种环境公共用品的主要提供者，环境监测这种公益事业的主要监管者，在组织发展环境监测方面起主导作用。但是，政府作为环境监测信息的主要提供者，并不等于政府是环境监测信息的主要生产者，政府应该根据环境保护和经济社会发展的实际情况，确定政府生产和社会生产环境监测信息的合理比例、各自领域，满足国家和社会对环境监测信息的各种需求。国家为实施环境监督管理，评价环境质量状况、确定污染物排放情况、监视环境状况变化、检验环境保护工作成效等，应当开展必需的环境监测。政府应该保留并加强必要的、政府直接领导管理的、作为国有资产的环境监测机构的建设，提高环境监测数据的准确率。根据相关法律的规定，环境质量监测、监督性监测、“三同时”验收监测等仍须依法由有关环境监测机构承担，除此之外的环评监测、企业委托监测、企业自查认证监测等，可逐步改由社会监测机构承担。必须指出的是，根据我国现行法规和政策文件的有关规定，企事业单位在本单位管理的区域范围内可以开展环境质量监测活动，排污单位应当对本单位的污染物排放状况实施自行监测。因此，我国的一些事业企业单位已经拥有相当强的环境监测技术、设备、队伍和机构，某些大中型企业的环境监测力量已经超过县级人民政府环境保护行政主管部门的环境监测能力。如果不允许、不充分利用和发挥非政府的环境监测机构参与环境监测，实际上是浪费企业事业单位的环境监测资源(包括环境监测技术、设备、人员)，这对于企业事业单位的环境监测能力和我国环境监测事业发展是非常不利的。有鉴于此，笔者建议我国有关环境监测的法律法规应该规定，某些环境质量监测可以由取得环境监测资质的机构承担，某些污染源监测也可以由排污单位自行监测或委托取得环境监测资质的机构承担。