中国环境监测机制的历史 现状和改革

环境监测是了解、掌握、评估、预测环境质量状况的基本手段，是环境信息的主要来源。没有技术先进、科学、有效的环境监测，环境质量的好坏就无从评价;而包括监测组织机构体制、监测模式、监测技术规范、监测信息资料应用和监测管理制度在内的环境监测机制，则是规范和组织环境监测有效进行、可持续发展的基本保障。

一、我国环境监测机制的历史和现状

早在上个世纪50年代初期，我国一些政府部门和行业就开始对环境中某些污染物质进行分析，如水利、地质部门对地下水、地表水进行水化学的常规项目测定，卫生部门对大气、饮用水和作业现场进行调查和测定。我国的卫生防疫站是1953年开始建立的，并在劳动环境监测方面建立了一些制度，如《防止矽尘危害工作管理办法(草案)》(1963年)第十四条规定：“企业单位应该建立定期测尘制度，指定一定的人员负责测尘工作。”在“文化大革命”中，为了防治环境污染，以卫生部门的卫生防疫站为中心的环境监测网络及环境卫生监测制度开始形成。1972年6月，国务院批转的《关于官厅水库污染情况和解决意见的报告》提出，由卫生部负责提出建立全国“三废”监测检验系统的规划，拟定必要的监测检验制度。《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》(1973年)就“认真开展环境监测工作”作了专门规定，要求“以现有卫生系统的卫生防疫单位为基础”担负起监测任务，并规定了环境监测机构的职责。《环境保护规划要点和主要措施》则提出了“形成健全的环境监测系统”的目标。党的十一届三中全会以后，以环境保护部门的监测站为中心的环境监测网络开始形成。中共中央批转的《环境保护工作汇报要点》(1978年)对“加强环境监测工作”提出了一系列重要措施，要求“国务院环境保护部门设立全国环境监测总站，并加强同卫生、水利、农林、水产、气象、地质、海洋、交通、商业、工业等部门的协作，合理分工，密切配合，组成全国的环境监测网络”。《环境保护法(试行)》(1979年)将“统一组织环境监测，调查和掌握全国环境状况和发展趋势，提出改善措施”作为国务院设立的环境保护机构的一项主要职责。为了更好地组织、推进环境监测工作，城乡建设环境保护部于1983年7月颁发了《全国环境监测管理条例》，对环境监测的任务、机构的职责与职能、监测站的管理、环境监测网、报告制度等作了明确规定。之后，国家有关部门相继制定了《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》(2004年)、《污染源自动监控管理办法》(2005年)、《环境监测管理办法》(2007年)、《污染源自动监控设施运行管理办法》(2008年)、《近岸海域环境监测规范(HJ 442-2008)》(2008年)、《污染源自动监控设施现场监督检查办法》(2012年)、《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》(2012年)等规章、标准和政策文件。因此，专门的环境保护监测工作，即使仅从1971年周总理指示进行比较系统的环境调查、测定算起，至今也已有40多年的历史。根据环境保护部于2012年5月25日发布的《2011年中国环境状况公报》，截至2011年底，全国环保系统共有环境监测机构2587个，其中，国家级环境监测站1个，省级环境监测站36个，地市级环境监测站339个，县级环境监测站2211个;环境监测工作人员54698名;环境监测用房总面积1890983平方米;环境监测仪器1697951台(套)。仅在2011年环境质量监测方面，我国共监测10984个地表水断面，运行地表水自动监测站950个，共监测4346个空气点位，运行空气自动监测站2100个。环境监测工作已经成为我国环境保护事业的重要组成部分。

我国环境监测在取得重大成就的同时，也在监测机制方面存在不少问题。主要表现在如下几个方面：

第一，条块分割体制造成各部门利益的冲突和问题，以及国家利益和地方利益的矛盾和问题。由于环境污染防治和环境保护涉及众多部门，在中央政府层级上，国务院环境保护部、水利部、海洋局、农业部、交通部、城建部、卫生部等政府部门都设立了环境监测站(或点)，这些环境监测站(或点)的人员、经费、设备、监测任务和监测数据均归本部门管辖，往往出现监测任务重复或不均、监测数据或信息相互矛盾、监测资源浪费、各部门监测机构形成不了合力等问题。在地方政府层级上，各省(自治区、直辖市)、市(地区)和县都设立了环境监测站(点)，这些环境监测站(或点)的人员、经费、设备、监测任务和监测数据均归所在地政府配置和管辖，这为一些地方的政府干预环境监测、地方主义本位主义滋生提供了条件。当监测数据因真实反映出当地的污染程度，以至于影响到政府官员的政绩时，一些地方政府部门指使环境监测站修改甚至伪造数据的行政干预行为几乎不可避免，以致各地自己监测的结论与国家环境保护部门监测的结论大相径庭。近年来此类事情屡有发生，不仅影响了环境决策的科学性和环境执法的严肃性，也为某些排污企业逃避责任打开了方便之门。

第二，以政府生产环境监测信息和以计划经济方式组织环境监测的模式，带来环境监测成本过高、数据准确率低、效率低、创新能力低和规模化程度低，以及非政府性环境监测站(点)难以发展等问题。例如，从环境保护部门建立的环境监测体系看，始于20世纪80年代的环境监测站(点)带有浓厚的计划经济特征。由于从中央部、省(自治区、直辖市)到市(地区)、县甚至乡镇，都设立了隶属环保系统的环境监测站，形成了环境监测点多面广的格局。政府包办环境监测信息生产，在满足环境监测布点广、任务多、要求高等环境服务方面，有些力不从心。由于摊子铺得大、安排在监测站的人员多，政府用于环境监测的投入主要被用来发放监测站人员的工资，没有充足的资金来运行、维护监测设备和进行环境监测技术改造，致使真正有环境监测能力、达到国家标准的监测站点不多，规模大和专业化程度高的环境监测机构难以成长，阻碍了环境监测服务能力、规模和竞争能力的进一步提高。由于资金紧张，一些环境监测机构为了从污染源企业获得好处，不惜利用自己手中的权力提供虚假监测数据，为本部门牟取利益，从而丧失了监测站的功能。由于环境监测机构由政府直接领导经营，监测人员由政府选派聘任领导，监测经费和人员工资由政府财政包干，“吃皇粮、拿公饷、干公事、铁饭碗、无竞争”的机制使监测人员的积极性难以发挥、技术难以创新、专业优势难以发挥、资产难以增值、竞争力难以增强，结果导致监测成本过高、数据准确率低、设备运行率低、效率低等问题。由于政企不分，环境保护行政管理部门将大量精力用于环境监测的基础性维护运行工作，结果削弱了环保行政管理部门对环境监测质量的控制、考核和监督管理。另外，大量的甚至过量的政府性环境监测站(点)的存在(它们往往争要监测任务和经费)，客观上限制、妨碍了非政府性环境监测站(点)的发展。