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第三个阶段,是以方便末端处理为目标的分类探索阶段,从本世纪初国家开始建设垃圾分类试点城市至今。
这一阶段主要有两个特征,一是受大宗商品行情影响,废旧物资市场价格不断走低,流通领域的税赋、人工、物流等成本不断上升,城市生活成本也不断提高,倒逼小商小贩和“拾荒大军”从废旧物资回收领域逐步退出。
二是近些年电商的快速发展以及人们对商品和快递包装的更高需求,进一步导致废旧物资产生量激增,废旧物资回收网已难以承担垃圾分类的主体功能,产生的大量垃圾必须由环卫部门负责的生活垃圾网来收集处理,大量废旧物资混入生活垃圾,导致生活垃圾末端设施超负荷运转。
张农科说,这一阶段,不仅垃圾产生量呈现快速增长趋势,而且垃圾组分越来越复杂,有害成分不断增多,废旧物资的环境污染属性越来越突出,垃圾处理难度越来越大。
在张农科看来,这个时期搞垃圾分类,主要目的已经发生了根本变化,不再以“俭省节约,重复利用”为主,而是从保障城市运行安全、加强城市治理角度出发,以确保现代化的环卫基础设施有效运行为主要目的,因此前端无论是几分法,都是为了方便末端处理。
随着城市化进程加快,“垃圾围城”现象日益凸显,很多地方都在探索垃圾分类模式,比如说两分法、三分法、四分法等,但始终没有找到适合我国国情的垃圾分类模式。
这么多年来,垃圾分类举步维艰,问题到底出在哪儿?
垃圾分类推行乏力,根源在哪?
以法治思维推动垃圾分类力度不够,政府与市场边界不清晰,政府职能需要转变
从1957年北京市率先提出“城区将分类收集垃圾”的构想,开创了中国垃圾分类的先河,到本世纪初北京等8个城市被定位为垃圾分类收集试点城市,再到今年《生活垃圾分类制度实施方案》的出台,难登大雅之堂的垃圾一直牵动着城市的神经。
北京环境卫生工程集团有限公司总经理张农科接受本刊专访时指出,垃圾分类推行乏力的主要原因有4点。
首先是垃圾概念出了问题。“国际上,垃圾是对所有城市固废的统称,垃圾分类是针对所有城市固废的分类。而在中国,无论是在政策法规里,还是在制度文献中,垃圾都特指生活垃圾,不包括废旧物资、电子垃圾、建筑垃圾、有害垃圾、医疗垃圾等。60年来,这个概念一直没有变。”张农科说。
实际上,生活垃圾仅占城市固废的一小部分。以北京市为例,每年除了产生800多万吨的生活垃圾,还有950万吨的建筑垃圾、500万吨的废旧物资、250万台的电子废弃物、7万吨的地沟油、2万吨的废机油以及49种危险废弃物没有得到全量分类收集处理。
张农科解释说,垃圾概念的内涵是动态变化的,随着经济水平的提高而不断扩大。从分类的角度看,真正实现习近平总书记倡导的“四个分类”,就必须把整个城市固废纳入分类范畴。“所以从根本上说,是我们过去垃圾概念出了问题,既不全面,也没有考虑到垃圾内涵的动态变化。”
其次是管理体制出了问题。“正是因为对整个城市固废在概念上的分割,导致现行城市固废管理体制呈现‘九龙治水’的局面。”张农科告诉记者。
第三是运行网络出了问题。张农科告诉记者,“经济基础决定了垃圾分类模式。过去,废旧物资具有商品属性,在供销社体系有力支撑下,废旧物资回收网与生活垃圾收运网天然地成为一个有机整体。随着经济基础的改变以及供销社体系的退出,废旧物资回收网络的主体功能逐渐削弱,两网之间出现脱节,割裂运行,加重了城市固废体系的运行负荷,导致垃圾问题频发”。
最后是法规体系出了问题。在张农科看来,垃圾分类始终未形成可复制推广的全国经验,一个重要原因是法规体系还不健全。尽管近年来,政府越来越重视垃圾分类工作,出台了很多文件,但没有从根本上改变过时的垃圾分类模式,该强力推动、强制执行的,还不够有力,该放开管制、积极购买服务的,还犹豫不前。
张农科告诉记者,这主要表现在以法治思维推动垃圾分类力度不够,政府与市场的边界不清晰,政府职能需要转变。比如,在法律意义上,垃圾概念界定不清,范围狭隘,法治强制的刚性不足,特别是对造成垃圾分类“二次污染”问题违法不究、执法不严。再有,受法律和行业壁垒限制,政府没有打通分类投放与分类收集的通道,导致垃圾运输车进不了居住小区而造成垃圾混装混运现象的出现。
事实上,垃圾分类是一个系统工程,涉及分类投放、分类收集、分类运输和分类处理,其中任何一个环节“掉链子”,分类效果都会大打折扣。
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