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金永祥 大岳咨询总经理
关于PPP,我总的感知是改变社会的治理模式。
第一,相比以前的融资平台、BT(建设—移交)、土地财政等,PPP模式更具优势,更加公开透明,能发挥制约政府投资冲动的作用。
第二,效益的提高。现在全国的污水处理厂几乎都在进步,整个中国社会的水平大大提高了。所以从宏观经济上讲,PPP已经不是原来的定位,而变成了PPP发展的一种基本经济形态,所以如果就PPP来谈PPP,一定有缺点。
PPP今天面临着一个选择,要和我们传统的财政、平台公司、政府购买服务、专项金融债等等去比较。我认为PPP对得起这个时代,它做出了很大的贡献。
PPP表面上很热,实际上很冷,大家也说到了财政部的1.4万亿的项目,但是实际落地有多少,项目总的投出去的资金额大概1万亿,这包括了资本金,资本金大概是2000亿。央企是另外一种情况,现在只有2万亿相对专项金融债和政府购买服务,规模很明显是很小的,这2万亿一定是4年以内项目做得最好的2万亿的项目,无论是它的透明度、竞争性、契约等各方面,拿这个项目如果跟英国的PPP比,一定是不行的,但是跟我们自己任何一个项目比,都是很好的。政府为什么要治理PPP,为什么要做这个事,政府出台政策来规范PPP,我觉得大张旗鼓的规范,应该是要重新思考。
特别是几个政府部门同时出台政策,不同的出台政策,结果是什么?结果是整个市场的信心,大家都认为出问题。实际上这些政策基本都是相互交叉的,我们只能在这个过程里面找交集。当风险重新分配的时候,一定是重新谈判。
下一步PPP的发展会较艰难,规范其实是风险的重新分配。原来是地方政府承担风险,成本低,现在风险分担重新分配,风险变成地方政府、金融机构、社会资本共同分担,PPP的成本将会上升。社会资本方和金融机构考虑到风险较大,会比较谨慎,总体的规模和发展速度都会降下来。
张 燎 济邦咨询董事长
其实我们对于规范和发展PPP感受很直接,很强烈,因为规范和发展直接影响作为企业或者参与PPP项目前期工作的咨询企业。
第一,关于规范和发展的关系。总体来看,过去一段时间太过注重发展的速度,使PPP发展有一种一哄而上的热浪,有一哄而上就可能会因为强调规范而出现一哄而下。
第二,关于环保和PPP的关系,环保和PPP其实有内在的衔接,我们都强调PPP要轻建设重运营,要强调按效付费、运营期要长,要整合项目的筹建与运营一体化。环保就是按照这样的机制来的,从这点来看,环保和PPP模式具有内在的关系。
环保治理是环境污染的负效应,找不到对应的付费者、受益者,无法征收治理的费用,只能靠政府来做,但如果在规范PPP的阶段,强调慎用甚至有些地方提出不能再用政府付费的项目,不少项目难以维系。这个可能有点伤及无辜,我觉得还要区别对待。
从这个问题来看,规范和发展是我们在过去一段时间太过强调发展速度,出现一些重建设轻运营,可能会或者已经引起债务风险的伪PPP的时候,中央政府要纠偏,这可以理解。我想在纠偏的过程当中,能不能把环保作为PPP接下来深化改革,规范PPP发展的政策利用。从去年的强制在污水垃圾处理领域实行PPP到今年稍微软化,很多地方说现在财政部要强调规范PPP,要慎用PPP,要慢慢做,特别强调财政承受能力。这个是好的现象,包括我们强调农村基本公共服务,对农村污水、垃圾处理的推动,各地的项目从去年开始已经启动。
再一点,环保类PPP项目如果要走出“重建设轻运营”和基建企业主导的局面,要充分利用现在的政策规范。专业环保运营商在迎来更多发展机会的同时,还要充分发挥技术优势。
李 炜 毕马威合伙人
我想表达的问题其实前面大部分嘉宾都提到了,大家都提到重建设轻运营的问题,很多地方政府过多把PPP看成是一种工具或者主要的融资方式。还有就是入库项目的数量比较多,落地比较少,央企尤其是建设企业在PPP里面占的比例相对来说不足,并不是央企有问题,央企主要是做建设,而不是对行业效率提升的问题,按照前面的预算10%算一算,经过3年,可能额度已经接近上限,这是大家公认的几个问题,我就这几个问题,聊聊我的想法。
第一,重建设和轻运营。最新的192号文出台,可能有一个很大的触动,因为明确规定了新项目入库必须捆绑30%的绩效,如果执行不到位,带来的后果没有体现财政部的效果,这个后果可以延伸出两三个到可以推动的请求,一是金融机构现在的水平和辨别风险的能力较低,融资要么发放,要么不发放它融资的条件很苛刻。二是关于政府付费的部门,很可能不会及时去付费,这对行业的游戏规则会有最大的作用,这是需要时间来消化。因为没有正式签约之前,政府对企业总归还不是足够的信任。
第二,目前的金融机构阻力小、风险业务小。现在资产逐步提高,金融机构对于上市的,对于股权投资、风险覆盖率或者风险投资,他们一般是入库或者政府付费,本来经营的东西是可以产生利益的,考虑行业的规律起到很大的推动作用,但是从它的角度觉得风险不可控,真正需求资金的那些人,它的资金投放反而是投入并不够。所有金融机构一定是向风险较低发展。
第三,关于PPP问题,大家更关注另外一个问题,财政最近明确了,规范操作的重要,如果不规范,今后还是会调整的风险,而且金融机构在这里的风险更大。
第四,对于建设类的央企在环保类里面,现在出台的政策对环境的是有规定的,运营的比重明显加强了。现在政策出台以后,可能对行业能够起到大集中的作用。
第五,对于预算的整个收集,下一步怎么办?从材料的角度,它在某些渠道上做过一些政策,比如说它有其它支出,还有一些专款专用的事项和政府最后能留存和使用的。但是一定要严格限制。
最后,单一某一方无论是政府方还是金融方,还是企业方,可能都不能完全改变这个行业,但是如果大家都往一个方向合力,环保领域生态圈的改善才能真正可期待的。
孙 洁 中国财政科学研究院研究员
我从个人的角度,PPP发展可能是未来的常态,像金融业从出生开始就是在创新和监管的当中,我想说一下未来的创新、监管不断强大起来,现在对10%的约束,明天一定会有风险的,希望大家能够重视。现在很多项目都是依靠政府项目。在这种情况下,对于政府的项目由于财政预算这方面,如果说我们集中就依靠政府,这是不行的,因为创新、市场风险,企业通过创新的方法才能产生回报,这才是未来发展的模式,所以企业还是要在各个方面进行创新,才能解决发展不足的问题。
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