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PPP有多种运作方式,但其基本的框架结构如下图1所示:针对某一特定的公共产品项目或服务,政府与中标的社会资本方签订PPP项目合同,共同出资设立SPV项目公司,由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同、或者签署关于继承PPP项目合同的补充合同。项目公司将作为该PPP项目的承接主体,地方政府授予其特许经营权,并由SPV项目公司负责融资、建设、运营、维护、移交的全过程。
SPV项目公司与金融机构签订贷款协议:项目融资是PPP模式中的重要内容,在PPP模式中,贷款协议由SPV公司与金融机构签订,而非社会资本方与金融机构直接签订,但社会资本方在在推动融资顺利完成的过程中将做出主要贡献。
SPV项目公司与工程承包商签订工程承包合同:项目公司可以作为融资主体和项目管理者存在,也可以作为主要履行项目建设运营的主体。项目公司可能会将部分或全部设计、采购、建设工作委托给工程承包商,签订工程承包合同。
SPV项目公司与有经验的运营商签订运营服务合同:根据PPP项目运营内容和项目公司管理能力的不同,事先取得政府的同意(或依PPP项目合同约定)后,项目公司也可将项目全部或部分的运营和维护事物外包给有经验的运营商,并与其签订运营服务合同。但是,PPP项目合同中约定的项目公司的运营和维护义务并不因项目公司将全部或部分运营维护事务分包给其他运营商实施而豁免或解除。
目前,我国的PPP项目中,通常情况下,社会资本方与项目的建设承包商、运营商会相关重合。
2、PPP的参与主体是谁?有什么要求?
PPP全称为Public-Private Partnerships,顾名思义,主要参与主体中包含Public和Private两大类。国际上来看,Public是指政府、政府职能部门或政府授权的其它合格机构,而Private则主要指的是私营企业、第三方组织(NGO)和外商投资者。
根据我国发改委及财政部在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号、及《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)两份文件中对社会资本方的定义,在我国,“Public”同样指的是政府、政府职能部门或政府授权的其它合格机构;而“Private”则主要是指依法设立并有效存续的自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的企业,包括民营企业、国有企业、外国企业和外资企业。但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。
此外,在整个PPP项目的实施过程中,参与其中的主体还包括提供项目贷款的金融机构、承保的保险机构、提供运作指导的咨询公司、承包工程建设的建设单位、承包运营的运营商等。以国家体育场鸟巢的PPP项目为例,其参与方如下图2所示,各类参与机构累计超过15家。
3、为什么要采用PPP模式?——PPP模式的产生背景和意义
PPP模式最早源于上世纪80-90年代的欧洲,主要应用在公共基础设施领域,尤其是在大型、一次性的项目, 如:交通(公路、铁路、机场、港口)、卫生(医院)、公共安全(监狱)、国防、教育(学校)、公共不动产管理。这些基础设施领域的共同特征都是仅靠政府投资已难以满足交通长期稳定发展的需要。
英国:英国是最早应用PPP模式的国家。英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到或超过价格与质量关系的要求,可节省17%的资金,80%的工程项目按规定工期完成。
智利:1994年引进PPP模式。结果是提高了基础设施现代化程度,并获得充足资金投资到社会发展计划。已完成36个项目,投资额60亿美元。其中,24个交通领域工程、9个机场、2个监狱、1个水库。年投资规模由模式实施以前的3亿美元增加到17亿美元。
葡萄牙:1997年启动PPP模式,首先应用在公路网的建设上。至2006年的10年期间,公路里程比原来增加一倍。除公路以外,正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。
法国:1998年的法国世界杯的体育馆建设也用了PPP模式。
巴西:2004年12月通过“公私合营(PPP)模式”法案,该法对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。据巴西计划部称,已经列入2004年-2007年四年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程将作为PPP模式的首批招标项目,总投资130.67亿雷亚尔。
美国:最著名的4大职业联赛俱乐部(如NBA,NFL,NHL,MLB)所拥有的82个体育场馆的31%都是用的PPP模式。此外,美国宾夕法尼亚州的匹兹堡市都市开发也是一个PPP模式应用于都市开发再生领域最典型的成功实例之一。
从国际推行PPP模式的历史来看,PPP模式推广的直接动因来自财政压力、垄断势力和低效率。 通过对PPP模式下,政府、企业、银行的新型关系分析(如下图3所示)可以看到,PPP模式中银行匹配了政府和企业间错配的久期,由SPV公司成为新的贷款主体,从而解决了财政压力下公共设施及服务领域的投资资金来源问题。此外,由于社会资本从股权层面对过往垄断的公共设施及服务领域的介入,将打破垄断的竞争格局、活跃市场、并提升整体效率,这一点从英国、葡萄牙的PPP项目建设速度及质量上都可以看出
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