推进生态环境损害赔偿制度改革实践

导读：中共中央办公厅、国务院办公厅2017年12月印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）明确，自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度，到2020年力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。截至2019年4月，除西藏自治区外，全国各省（市、自治区）纷纷印发省（市、自治区）级生态环境损害赔偿制度改革实施方案。

当前，各地在生态环境损害赔偿制度改革与实践中面临哪些问题？如何进一步推进制度改革创新？笔者有以下思考和建议。

生态环境损害赔偿制度改革与实践中面临的主要问题

一是对生态环境损害赔偿的法律属性存在不同认识。我国生态环境损害赔偿立法相对滞后，现行法主要对环境事故中的人身、财产损害提供救济渠道，对于生态环境损害法律救济不足。理论和实务界对生态环境损害赔偿诉讼的法律属性及功能定位存在国益诉讼、公益诉讼、私益诉讼3种不同观点，环境损害救济与环境侵权救济认识模糊，甚至将生态环境损害赔偿之诉混同于环境民事侵权损害赔偿之诉。《改革方案》中明确省级、市地级政府为生态环境损害赔偿权利人，鼓励法定机关和符合条件的社会组织依法开展生态环境损害赔偿诉讼。2015年试点以来，全国生态环境损害赔偿诉讼案件不到30件，实践中不同诉讼主体诉求的权利基础不一、生态环境损害赔偿诉讼主体顺位、与公益诉讼如何衔接等诸多实体和程序性法律问题尚待解决。

二是生态环境损害鉴定评估技术体系有待完善。生态环境损害鉴定评估是确认生态环境损害发生及其损害程度、认定因果关系和可归责的责任主体、制定生态环境损害修复方案及量化生态环境损失的技术依据，鉴定评估报告是生态环境损害赔偿诉讼的重要证据。目前，环境污染和生态破坏行为导致的生态环境损害鉴定评估技术方法与工作程序已在逐步完善之中，但“多因一果”和“多果一因”生态环境损害情况下如何确认各因果关系链条等关键技术问题尚待深入研究。

三是行政执法与环境司法的衔接有待进一步加强。生态环境保护是一项复杂的系统工程，需要行政执法与环境司法两者并重，建立起有效的衔接机制，形成生态环境保护的法治合力。虽然各地在这方面做了不少有益探索，但仍存在着衔接渠道不畅、效率不高等问题。在生态环境损害案件的查处上，法院与环保行政执法部门、公安机关与检察机关之间沟通存在一定困难。一些行政执法部门证据意识不强、自身取证手段有限，例如对非法排污案件，如果只搜集排放废酸数量方面的证据，而对排放废酸的浓度、排放废酸对生态环境所造成的损害方面的证据忽略，当案件移送给法院时，由于生态环境的各项指标处于变动状态，就会错过最佳取证时间。同时，环境司法部门和行政执法部门互动性还不够，衔接工作缺乏主动性，互动机制较为松散。此外，赔偿权利人开展磋商和诉讼的工作机制有待明确，生态环境损害赔偿磋商的法律属性、诉讼规则也有待在实践中界定、总结。

四是生态环境的司法保护力度有待进一步增强。近年来，随着人民群众生态环境保护意识不断增强，环保系统受理生态环境损害投诉数量逐年上升，但通过司法渠道解决生态环境损害的较少，生态环境损害赔偿案件数量占法院受理环境资源案件总量的比重很小。环境司法作为生态环境保护不可或缺的重要手段，其作用尚未充分发挥。究其原因，主要包括司法程序启动难，生态环境诉讼取证困难、程序复杂。生态环境诉讼主体多元化（有民间公益组织、人民检察院、省市政府、海洋局等）带来的困扰，有的案件涉及利益主体多，原告的主体适格问题比较突出。案件事实认定难，污染环境、破坏生态行为与生态环境损害结果之间的因果关系判断比较复杂，损害赔偿的范围难以认定，鉴定费用高，对鉴定机构的依赖性大，鉴定周期长。案件判决执行难，主要是尚未建立环保公益金制度，生态环境损害赔偿诉讼判决被告支付的生态环境修复费用交给谁、由谁使用、如何使用、如何监管，没有制度加以规范，影响了判决的效果。

五是生态环境审判的专业化程度有待进一步提升。生态环境审判具有很强的专业性和科学性。一方面，生态环境案件通常涉及的法律关系众多，一起生态环境案件可能包含民事、行政、刑事多种法律关系；另一方面，除了传统的大气、水污染外，噪声、光、电磁辐射等不可量物引发污染的新型案件日益增多，生态环境审判需要专业性较强的环境科学、环境工程学、化学等知识，案件因果关系的证明、损害程度和损害范围的判断，都需要专业的环境科学知识来辅助进行分析。这对传统环境资源审判体制机制提出挑战，不仅需要审判机构专业化，同时要求审判人员具备法律和相关自然科学知识。此外，由于生态环境案件审判数量少，审判经验积累有限，对生态环境审判的内在规律有待不断总结。

推进生态环境损害赔偿制度改革的若干建议

如何进一步推进生态环境损害赔偿制度改革，笔者有以下建议。

树立“生态环境损害赔偿体系”大观念。我国生态环境损害赔偿制度构建，尤其是立法，实践先行而理论滞后。生态环境损害赔偿立法是一项系统工程，应树立“生态环境损害赔偿体系”的整体观念，推动实践的同时丰富理论研究，在立法层面界定生态环境损害赔偿法律属性、赔偿权利人权利来源及权利顺位等基本问题。与传统人身、财产损害相比，生态环境损害赔偿应注重公法的作用，强调损害赔偿的整体性、全局性安排，注重生态环境损害赔偿的分担与移转制度设计。

加快建立生态环境损害鉴定评估技术体系。目前当务之急，是要分领域加快建立生态环境损害评估技术体系。针对生态环境损害取证困难、对鉴定机构的依赖性大、鉴定周期长等问题，首先应当建立健全生态环境损害鉴定评估法律，从法律层面确定鉴定评估范围、主体、责任分担、管理机构、资金来源、鉴定评估机构资质等。其次要完善鉴定评估工作管理，从主要依靠行政向综合利用经济、法律、技术和必要的行政手段转变。第三要制定明确的鉴定评估技术规范，探索建立一套完整的生态环境损害评估鉴定体系，组建专家评估队伍并争取纳入国家司法鉴定体系，通过生态环境损害司法鉴定制度体系建设，互认或统一鉴定评估结论。第四要确保可靠的资金保障，可以依据国情建立生态环境损害赔偿基金，也可以和环境责任保险制度结合起来，将不同的做法或制度有机融合。第五要充分利用专家辅助人制度，当事人申请通知有专门知识的人出庭，就鉴定人作出的鉴定意见或者就因果关系、生态环境修复方式、生态环境修复费用以及生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能的损失等专门性问题提出意见的，人民法院可以准许。专家辅助人制度有法可依，目前需要把它激活，有必要对专家辅助人的资格审查、权利义务、鉴定评估意见的形成及人身保障作出具体规定。

细化赔偿权利人开展磋商和诉讼工作的程序。要明确赔偿权利人开展生态环境损害赔偿磋商与生态环境损害赔偿诉讼程序的衔接规则，以及生态环境损害赔偿诉讼与环保组织根据《民事诉讼法》和《环境保护法》提起环境公益诉讼之间的关系。建议根据生态环境损害赔偿诉讼在原告、诉讼请求、诉讼标的等方面的特点，研究符合实际需要的特殊程序，并探索特殊程序与《民事诉讼法》一般程序之间的衔接规则。要细化生态环境损害磋商的具体工作程序，包括赔偿权利人的管辖范围和案件受理、损害调查、鉴定评估的委托、责任人的认定、修复方案的制定、磋商的形式与内容、磋商协议及其效力等内容。

强化损害赔偿过程中的信息公开和公众参与。建议在生态环境损害调查、评估、修复方案制定与修复执行等赔偿过程中，强化公众知情权、参与权与监督权。从赔偿权利人与赔偿义务人两大主体方面，明确信息公开的内容、对象、程序与方式，对其中涉及公共环境利益的重大事项采取强制信息公开。细化生态环境损害赔偿公众参与机制中公众范围的选择与确定标准，明确公众介入生态环境损害赔偿的时间点，优化咨询会、论证会、座谈会等参与形式，强化公众意见反馈处理。

规范生态环境损害赔偿资金管理。《改革方案》尚未对生态环境损害赔偿的社会化分担方式进行设计，建议结合生态环境损害主要类型、资金需求量规模和潜在资金来源，对生态环境损害赔偿资金的筹措进行顶层设计。坚持环境有价、损害担责原则，积极推进企业环境损害赔偿基金与环境修复保证金制度；遵循受益者付费原则，鼓励构建市场型环境修复基金与环境应急基金制度；提倡风险共担原则，探索设立高风险行业环境责任信托基金与强制环境责任保险制度。此外，在解决历史遗留生态环境损害赔偿的资金保障机制以及建立高环境风险企业财务担保制度方面进行积极探索，为生态环境损害赔偿问题的最终解决提供模式。

建立多重诉讼主体冲突的规范。从法律层面确认多元诉讼主体参与生态环境损害赔偿诉讼的程序，推动立法设立一个多元主体参与生态环境损害赔偿诉讼的优先规则。一方面，生态环境损害赔偿诉讼主体涉及地方政府、检察机关和社会组织，环境法律关系中主客体关系结构多重，基于生态环境损害行为侵害对象的不同，探索多元主体适于各类生态环境损害赔偿诉讼的最优顺位。另一方面，生态环境损害赔偿案件中，政府既是赔偿权利人又是监管义务人，既是原告又是潜在被告，既是运动员又是裁判员，需准确把握政府因民事主体和行政主体双重身份而呈现的多元角色及其角色冲突。

推动生态环境损害司法专业化。环境资源类案件跨越刑事、民事、行政三大诉讼门类，点多面广，类型多元。按照审判专业化和内设机构改革的要求，立足本地经济社会发展、生态环境保护需要和案件数量、类型特点等实际情况，探索建立专门机构，明晰职责分工，打造既精通法律又熟悉环境知识的专业化审判团队。探索将环境资源民事、行政乃至刑事案件统一由一个审判机构审理的“二合一”或者“三合一”归口审理模式。对于环境资源诉讼以及跨行政区划的环境污染、生态破坏等案件，探索实行跨行政区划集中管辖。同时，对应审判机关的专业化，也要推动检察机关、律师行业等生态环境保护工作专业化。

作者单位：谷亚晴，中共安徽省委党校（安徽行政学院）；赵光，安徽昊华律师事务所