绿色经济政策评估报告—海南省生态补偿政策

5.政策设计

5.1 政策目标

5.1.1海南省生态补偿政策目标

通过梳理以《意见》为主的一些生态补偿政策文件，发现海南省生态补偿政策目标主要有：

1.相对于海南省沿海地域发展加速，中部山区发展较为滞后。实施生态补偿政策，补偿中部市县的发展权，旨在促进省内区域协调发展。

2.海南省中部山区是海南主要河流的上游，是中国生物多样性最丰富的地区之一。海南省近海是中国热带海洋生物资源最为丰富的地区。实施生态补偿政策，旨在维护海南重要的生态系统。

3.海南省中部山区可利用的土地资源较少，经济和居民生活严重依赖森林资源的开发，必须在保护环境与发展当地经济之间取得平衡。实施生态补偿政策，提高中部山区公共服务水平、教育水平，大力发展环保产业，目的是从根本上转变中部山区生产生活方式，实现促进海南中部山区绿色转型。

4.海南省沿海地区经济较为发达，但在绿色转型方面仍面临诸多挑战。实施生态补偿政策，为海南省沿海地区城市设置差异化目标，目的是促进各市县绿

色发展。

5.1.2 海南省生态补偿政策的目标联合国可持续发展目标《巴黎协定》条款一致性

通过对比海南省生态补偿政策目标与国际框架细分目标后发现，海南省生态补偿政策目标与联合国可持续发展目标、《巴黎协定》中的有关目标具有相对较高的一致性。

海南省生态补偿政策目标以及其与联合国可持续发展目标、巴黎协定一致性

5.2 政策工具

海南省生态补偿政策工具以经济激励手段和政策手段为主，主要体现在政府采用生态转移支付、生态效益直接补贴等推动生态补偿工作，并通过立法、修法等手段将生态补偿列入相关的法律条文，以法律手段保障生态补偿政策的顺利实施。

5.3 指标

海南省指标体系主要是用于中央政府以及海南省政府对于下级政府进行考核，并以此来进行生态补偿资金分配，其考核对象是各市县政府。对于中央生态核心区的市县，该省取消了基于国内生产总值的评估，并在其绩效评估中将生态保护列为优先事项。海南省各职能部门每年会按照分工进行数据收集和监测，并报送省财政厅。省财政厅根据资金使用绩效评价结果和国家重点生态功能区县域生态环境质量考核情况，实施奖优罚劣。

6.实施和效果

6.1 实施情况

海南省在推进本省生态补偿的过程中，不断加大资金投入，探索市场化、社会化运作模式。将生态补偿政策与热带雨林国家公园建设、精准扶贫精准脱贫工

作等结合，发挥政策间的协同效应，并以法律手段保障生态补偿政策的实施。

重点生态功能区转移支付力度不断加大。

2013-2017年，海南省累计投入重点生态功能区转移支付资金77.45亿元，其中中央财政66.75亿元，省财政10.7亿元，增长261%。同时，针对生态环保任务重且贫困问题较为突出的中部核心区，海南省财政单独为其设立“重点补助”资金。2018年中部四市县重点补助资金达到5亿元，约占同年中央下达资金的25%。

森林生态补偿力度不断加大。2006年起，海南省率先在全国建立省级森林生态效益补偿基金，对因封山护林对生产、生活收入造成影响的农民给予生态资金补偿。促进公益林生态管护正规化，海南省还成立了生态公益林管理中心，负责全省公益林管护工作的指导和监督，在全省各个自然保护区设立了公益林管护岗位（护林员），实现了公益林管护责任全覆盖。

流域上下游横向生态保护补偿机制初步建立。目前，海南省13个市县按照“谁获益，谁补偿”原则，对试点断面水质进行考核和资金结算。省级财政根据年度考核结果对达标上游市县给予奖励。

多个县市实施生态效益直接补助政策。由市县人民政府对生活生态核心区、生态敏感区的农民，按划入公益林的面积或人口进行直接补助。

逐步探索海洋生态补偿政策。2015年起，海南省将海洋自然保护区和海洋特别保护区的面积纳入生态功能区市县转移支付办法，用于核定各市县的一般转移支付资金。

6.2 实施效果

强化地方政府环境保护主体责任。海南省政府通过多种手段深化下级政府环境保护主体责任，为下级政府实施生态环境保护和建设提供强有力的政策支持和稳定资金渠道。生态补偿实施十多年来，海南省各市政府对于生态补偿的认识不断提高，生态环境保护的意识不断加强，对生态环境保护的投入不断加大。

带动山区居民生产生活方式转变。海南省生态补偿政策也在一定程度上促进了海南部分山区居民靠山吃山的原始生产生活方式的转变，扭转了乱砍滥伐、毁林开垦、烧山守猎等不良习俗，提供绿色就业机会。例如，海南省中部山区的琼中县是贫困县，山民传统的生计包括砍伐树木，烧柴和打猎。现在，人们利用该县的气候和资源优势发展养蜂和生态旅游等生态产业，带来了绿色经济增长。游客人数从2012年的22万增加到2018年的154万。

促进环境质量和管理能力不断提升。在海南省生态补偿实施的几年中，海南省各项环境质量数据不断向好、环境监测能力不断提升。例如，在过去的五年中，海南省地表II类水的比例持续增加，从2013年的54％增加到2017年的70.9％。生态补偿实施期间，各市县环境监测能力持续提高，为海南省生态环境精准化管理提供了基础。

森林覆盖率稳步增加。自2013年以来，海南省公益林逐渐得到有效管护，公益林的生态系统服务功能逐年提升，森林生态效益补偿基金在其中发挥了重要的作用。海南省的森林面积从2014年的17.63万公顷增加到2018年的21.36万公顷。

贫困人口大幅度减少。海南将贫困指标纳入生态转移支付考核指标体系，将资源向贫困地区的市县倾斜。近十年来，海南省贫困人口得到大幅度的缩小。区域间差距不断缩小、社会公平性和生态保护区居民的发展权得到了有效保障。

7.结论和建议

7.1 主要结论

海南省生态补偿政策以法律为依据，各部门按工作职责制定具体实施计划，通过分解任务层层落实，同时运用政府公共财政来保障，构建了一套指标体系，定期评估资金的使用情况，建立了绩效考核机制。

海南省生态补偿政策在追求环境效益的同时，考虑了社会的公平性以及产业绿色转型的需要，实现了环境、经济、社会效益的统一。海南省生态补偿政策与其他政策能够实现较好的兼容，互相补充和促进，对海南省促进区域协调发展、精准扶贫、精准脱贫、节能减排等工作起到了积极的促进作用。同时，海南省生态补偿政策目标与联合国可持续发展目标以及《巴黎协定》中的有关目标具有相对较高的一致性。

7.2 建议

通过对海南省生态补偿政策进行评估，发现海南省生态补偿政策也存在着法律保障不足、补偿配套制度和技术服务支撑不足、补偿资金来源渠道单一等问题。为了更好地促进海南省生态补偿政策的落实与国际框架相匹配，提出如下建议：

加强生态补偿制度的法律和政策保障。推动出台海南省生态保护补偿条例，进一步明确生态补偿的原则、领域、对象、标准、程序、资金来源、考核机制、责任追究、主体权利义务等内容，为生态补偿的规范运行提供完善的制度保障。从制度上明确国家公园生态补偿政策实施时间表、路线图和主要任务措施。进一步完善多元化补偿方式。充分应用经济手段和法律手段，探索多元化生态补偿方式。搭建协商平台，完善支持政策，引导和鼓励受益地区与生态保护地区通过自愿协商建立横向补偿关系，采取资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态补偿。积极运用碳汇交易、排污权交易、水权交易、生态产品服务标志等补偿方式，探索市场化补偿模式，拓宽资金渠道。

加强数据监测和管理工作。加强监测能力建设，健全重点生态功能区、森林、流域自动监测网络，制定和完善监测评估指标体系，规范监测方法，完善监测指标，建立智能化、规范化的监测技术形成统一的监测网络。逐步建立生态补偿统计信息发布制度，为生态补偿效益评估打下基础。调动社会参与生态补偿工作。加大生态补偿宣传教育力度，构建公开公正的补偿程序，充分发挥媒体的监督作用，提升公众支持生态补偿的意识，引导各类受益主体履行生态补偿义务，督促管理者切实履行生态治理责任。

进一步衔接相关国际条约。建议进一步加强生态补偿政策与国际环境政策目标的衔接。在制定生态补偿政策时，建议重点考虑政策目标与《联合国可持续目标》以及《巴黎协定》 等国际环境政策目标的协调性。