全面解读《地下水管理条例》对企业投资建设运营项目的要求

近日，国务院公布《地下水管理条例》（以下简称《条例》），自今年12月1日起施行。《条例》全文共六十四条，从调查与规划、节约与保护、超采治理、污染防治、监督管理等各方面对地下水管理进行了系统、全面的规定。

《条例》是我国第一部地下水管理行政法规，其颁布施行是我国水环境管理的里程碑事件，对促进依法治水，保护生态环境以及实现可持续发展均具有十分重要的意义。地下水具有重要的资源属性和生态功能。此前，由于长期的不合理开发利用，加上缺乏足够的重视和完善的制度措施，使得我国地下水呈现出超采和污染两方面突出问题，并引发地下水水位下降、地面沉降、海水入侵、水质恶化等一系列地质问题和生态环境损害，不但直接影响到水安全，也对地质安全、土壤安全、粮食安全、生态安全乃至经济安全构成了挑战。《条例》正是在这样的背景下出台的。

本次立法有几个显著的特点：第一，立法时间跨度长。据了解，地下水管理条例的制订工作早已启动，最早可追溯到2000年前后，多次研究，几易其稿，终于瓜熟落地。一定程度上也结束了“部门立法（政策）”的片面性和不稳定性，成为全面依法治水的重大举措和依托。第二，制度措施全面系统。《条例》坚持水量水质齐抓共管，体现了习近平总书记新时期治水十六字方针中“系统治理”的工作思路。实际上，本《条例》正式出台前，曾讨论过水量、水质分开立法的版本，即地下水管理条例主要管水量、水资源，另单独出台《地下水污染防治条例》管水质。第三，实行最严格管理要求。《条例》进一步强化了政府、企业和个人的责任和义务。针对地下水资源管理，实行地下水取水总量和地下水水位“双控”制度，提出县级以上政府应制定年度取水计划，相关单位和个人应遵守取水总量控制和定额管理等系列要求。针对地下水污染防治，既有对工业集聚区、垃圾填埋场、沟渠、坑塘等点源、线源的要求，也有对农田灌溉等土壤面源污染防治的规定。

实践中，我们注意到，针对非法采集地下水或者污染地下水的行政和刑事处罚案件并不鲜见。在生态环境政策法规日趋严格的背景下，随着《条例》的贯彻落实，相信涉地下水的纠纷和案件还将进一步上升。因此，作为生产建设活动主体的企业，应当对此有充分了解，及时预防。

本文根据《条例》各条款规定，结合《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》以及《关于水资源费征收标准有关问题的通知》《关于水资源有偿使用制度改革的意见》等相关法律法规和政策文件，从涉地下水建设项目的投资、施工和运营各阶段，对《条例》带来的影响和要求进行全面梳理，以供相关企业事业单位参考。

首先，我们将《条例》对建设项目全过程各个阶段的影响要点整理成下图，其后再一一展开分析。

一、前期论证阶段

根据《条例》要求，与建设项目投资前期研究与论证密切相关的主要涉及项目选址、环评、取水许可以及技术、工艺和设备选择等几个方面。

（一）项目选址。《条例》对地下水实行分区分类管控，设置了一些禁止性或严格限制性条款，建设项目选址应避免“踩雷”。根据《条例》第27条，禁止开采难以更新的地下水（应急供水取水、无替代水源的居民生活用水，或为开展地下水监测、勘探、试验活动除外）。根据《条例》第35条，禁止在地下水禁止开采区取用地下水以及禁止在限制开采区新增取用地下水（基于施工、生产和公共安全等必须临时应急取水，或为开展地下水监测、勘探、试验活动等除外）。根据《条例》第42条，不得在泉域保护范围以及岩溶强发育、存在较多落水洞和岩溶漏斗的区域内新建、改建、扩建可能造成地下水污染的项目。根据《条例》第51条，对于需要取水的地热能开发利用项目，不得在集中式地下水饮用水水源地建设，同时不得抽取难以更新的地下水用于项目。此外，建设单位还应注意各地划定地下水污染防治重点区带来的影响（第39条——指《条例》第三十九条，以下同类表述亦然）。

（二）项目环评。环境影响评价有建设项目“准生证”的说法，对项目能否合法落地至关重要。根据《条例》第41条，兴建地下工程设施或者进行地下勘探、采矿等活动，其环境影响评价文件应当包括地下水污染防治的内容，并采取防护性措施。另外值得一提的是，目前我国地下水环评技术导则是原环境保护部 2016年1月7日发布并实施的（HJ 610-2016），至今已使用近6年，已不能完全满足实际工作需要，业界一直呼吁和期盼国家生态环境主管部门进行修订，本次《条例》的公布施行，或将有助于加速修订的进程。

（三）取水许可。建设项目须取得取水许可证方可兴建取水工程或者设施。一般情况下，申请人可按照《取水许可和水资源征收管理条例》《取水许可管理办法》办理项目取水许可。《条例》第25条从区域、行业、标准以及项目各个维度，进一步提出取水许可“六不准”，即对于不符合地下水取水总量控制、地下水水位控制要求，不符合限制开采区取用水规定，不符合行业用水定额和节水规定，不符合强制性国家标准，在水资源紧缺或者生态脆弱地区新建、改建、扩建高耗水项目或者违反法律法规规定开垦种植而取用地下水的，不予批准取用地下水的取水许可申请。

（四）技术、工艺和设备选择。技术、工艺方案和设备的比选是建设项目可行性论证的重要组成部分。《条例》贯彻落实习近平总书记“节水优先”的治水思路，提出要使用先进用水技术、工艺和设备，节约用水，降低消耗，并对列入以下三类名录的工艺、设备和产品，要求在规定期限内停止生产、销售、进口或者使用：淘汰落后的、耗水量高的工艺、设备和产品名录，限期禁止采用的严重污染水环境的工艺名录和限期禁止生产、销售、进口、使用的严重污染水环境的设备名录（第21条）。

二、施工阶段

《条例》对建设项目施工阶段的要求可以从项目开工手续和施工过程的要求等两方面进行解读。

（一）开工手续。可以分为两类：第一类是开工前需提前获得许可事项；第二类是需备案事项，又可分为开工前备案与工程结束后备案两小类。根据《条例》第48条，施工单位不得承揽应当取得但未取得取水许可的地下水取水工程。根据《条例》第52条规定，矿产资源开采、地下工程建设疏干排水量达到规模的，应当依法申请取水许可。对于需要报备的情况，《条例》明确对三类工程提出了要求：以监测、勘探为目的的取水工程应在施工前报备（第48条），对开挖深度或排水规模达到一定程度的地下工程，应于开工前将工程建设方案和防止对地下水产生不利影响的措施方案报备（第26条），为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取（排）水的，应于事后5个工作日内备案（第52条）。

（二）施工过程的要求。一是应采取措施避免对地下水造成重大不利影响，包括对地下水补给、径流、排泄等各方面的影响（第26条）。二是应防止对地下水造成污染。《条例》针对多层含水层开采和回灌地下水可能带来的串层污染进行了规制（第43条），又针对矿产资源开采、地下工程建设疏干排水提出了达标排放要求（第52条）。三是保全地下水监测设施设备及其标志的义务。《条例》规定不得侵占、毁坏或者擅自移动地下水监测设施设备及其标志，确实无法避开的，应由主管部门按照有关技术要求组织迁建，并由建设单位承担迁建费用（第47条）。

三、运营管理阶段

《条例》对相关项目运营管理阶段的要求主要体现在税费调节、系列行为规范以及安全生产责任等几方面。

（一）税费调节。《条例》强化经济手段的运用，明确地下水水资源税费的征收原则，按照地下水高于地表水，超采区高于非超采区，严重超采区高于一般超采区的要求，实行差别税费（第24条）。根据《水资源税改革试点暂行办法》（ 财税〔2016〕55号）《关于河北省水资源税改革试点有关政策的意见》（财税〔2016〕130号）《扩大水资源税改革试点实施办法》（ 财税〔2017〕80号），自2016年以来，我国水资源税改革试点已先后在河北、北京、天津、山西、内蒙古、山东、河南、四川、陕西、宁夏等10个省（自治区、直辖市）进行试点。据统计，自试点以来，地下水平均税额是地表水的3倍，一般超采区、严重超采区地下水平均税额标准分别为非超采区的1.9、3.2倍。

（二）行为规范。包括开发利用要求、污染防治要求和其他相关要求等三方面。开发利用方面，《条例》要求所有地下水取水工程（不论是存量还是增量项目）均应安装计量设施，如果达到取水规模以上的，还应安装地下水取水在线计量设施并与水行政主管部门实时联网（第22条）。针对需要取水的地热能项目，进一步要求对取水和回灌均进行计量，并实行同一含水层等量取水和回灌，且不得对地下水造成污染（第51条）。地下水工程（含矿井、钻井）报废或依法应当停止取水后，应按照国家技术标准实施封井或者回填（第49条）。

污染防治方面，一是强化对污染地下水行为的管控。包括明确禁止以逃避监管的方式排放水污染物（包括但不限于利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞以及私设暗管等），禁止利用岩层孔隙、裂隙、溶洞、废弃矿坑等场地贮存石化原料及产品、农药、危险废物、污泥或者其他有毒有害物质，禁止利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者贮存含有毒污染物的废水、含病原体的污水等行为（第40条）。二是针对一些生产经营单位要求采取措施防止地下水污染，包括化学品生产企业以及工业集聚区、矿山开采区、尾矿库、危险废物处置场、垃圾填埋场、加油站以及存放可溶性剧毒废渣的场所等，对其中列入重点排污单位名录的，还应安装自动监测设备，并与生态环境主管部门联网（第41条）。三是细化土壤面源污染防治要求。农业生产经营者应科学、合理使用农药、肥料等农业投入品，农田灌溉用水应当符合相关水质标准，相关土壤污染防治方案应当包括地下水污染防治内容等（第44条、45条）。

其他相关要求方面，主要包括保全地下水建设设施设备及其标志的义务，不得篡改、伪造监测数据，以及应配合当地县主管部门做好地下水节约、保护和利用活动的诚信档案管理工作等（第47条、53条等）。

（三）安全生产责任。《条例》第48条明确规定，地下水取水工程的所有权人负责工程的安全管理。换言之，业主单位要承担取水工程安全管理的主体责任，不能寄托于通过简单签订施工合同或运营合同将该责任转移给施工单位或受托运营单位。

限于篇幅，以上解读还未能根据各个地区、行业以及项目的具体实际深入展开。此外，随着《条例》的颁布施行，水行政、生态环境和自然资源等主管部门还将陆续出台各项配套制度措施。建议相关企业事业单位重视《条例》带来的新变化、新要求，从项目全生命周期的角度全面审视项目的前期论证、施工建设以及运营管理各个环节，做到未雨绸缪，谋定而后动，以降低风险，提高效益。