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《生态环境行政处罚办法》(以下简称《处罚办法》)于2023年7月1日起实施。《处罚办法》提出生态环境说理式执法的要求,对推动执法规范化建设具有深远意义。
浙江省温州市生态环境局平阳分局总结过去10年来说理式执法文书制作实践,认为说理式执法是法治建设的根本要求,是提高执法能力的现实需要,也是化解行政争议的有效途径。通过《处罚办法》的贯彻落实,全面、有序地推进说理式执法工作。
一、说理式执法是法治建设的根本要求
行政处罚法定原则是行政处罚法的基石,作出行政处罚决定必须要有明确的法律依据,做到违法事实和法律规定相一致。
一是坚持法定原则,全面准确援引法条。说理式行政处罚决定书在适用法律时,应当完整地引用定性依据和处罚依据。既要精确引用认定违法事实的实体性法律依据,又要精确引用程序性法律依据。
二是坚持明法析理,适当说明法条。为了让当事人更好理解行政处罚的依据,必须对法律条文进行解释说明。执法人员要结合违法事实来说明法律适用,将法律适用的解释贯穿于案情的具体分析当中。
三是坚持三段论,适用逻辑推理演绎。在行政处罚决定书中,用三段论的方式来论述违法事实和法律条文之间的联系,达到说理教育的功能。
二、说理式执法是提高执法能力的现实需要
说理式执法最基本的要求就是违法事实清楚、证据充分。通过说理式执法的要求,可以倒逼执法能力的提高。
一是按证据收集来说清违法事实。要坚持证据裁判原则,展开事实的说理,对违法行为的构成要件、因果关系和违法事实的认定过程等相关证据要全面收集、清楚梳理。在生态环境行政处罚决定书中,要完整叙述所有违法事实,详细阐明违法事实要素,包括时间、地点、行为、情节、动机、后果等,使当事人比较系统地理解违法事实的本质。
二是按时间顺序来说清案件过程。坚持时间脉络,从人的认知规律角度,按时间“顺序”描述违法事实,使当事人直接、清晰地了解违法事实的成因、过程、后果。执法人员在调查取证过程中,可以根据“时间”这一核心节点,按行为、情节、后果、动机等基本要素系统地进行调查取证,从而让公众对违法事实有更直观的了解。
三是按证据特性来说清证据运用。从证据的真实性和合法性出发,详细说明证据的来源,便于当事人了解证据的调取程序,有利于对处罚决定的接受;从证据的关联性出发,对于证据的说理要坚持全面原则,对单个证据不能随意扩大或者缩小其证明内容;在综合运用多个证据时,要注重论述其关联性,通过叙述不同证据的证明内容,形成完整证据链来证明违法事实。
三、说理式执法是化解行政争议的有效途径
行政处罚遵循公正、公平原则,执法机关应当向当事人说明行政处罚决定所基于的事实和依据,做到有理、有据、有温度地执法。
一是详细说明当事人意见的采纳。对当事人陈述申辩理由、证据或听证的过程、结论和行政机关是否采纳意见的理由、依据,应当详细阐述,当事人放弃陈述申辩或听证的也应予以说明。
二是细化说明行政处罚的裁量。针对具体的行政处罚,要依据处罚裁量基准规定的裁量因素确定罚款额度,在行政处罚决定书中说明法定理由和依据;作出从重、从轻、减轻或其他有裁量幅度的行政处罚的,应当说明裁量因素选择和考量的过程。
三是规范说理化解执法争议。制作说理式行政处罚决定书,让当事人明白违法的“事理、法理和情理”,让“理”服人,从而减少行政争议的发生。从多年开展说理式执法的实践来看,当事人在收到说理式文书后,申请陈述申辩和听证的数量大幅下降,改正违法行为的速度快且效果好,行政处罚案件诉讼复议也显著减少。
四、全面有序地推进说理式执法工作
下一步,我们要认真组织学习《处罚办法》,从以下四个方面重点推进说理式执法工作。
一是处理好点面结合关系。说理式执法是一项系统性、规范性的工作,建议可以选择某个案由、某个文书开展试点工作,如选择“超标排放污染物”的案由在调查报告中先行试点开展,待成熟后,逐步在责令改正决定书、行政处罚告知书、行政处罚决定书等文书全面展开。一个案由成熟后,可以逐步在其他案由推进。
二是处理好配套制度的基础支撑关系。在行政执法相关文书和证据制作模板中,明确说理式文书的基本构成内容和证据说理运用。做好行政处罚裁量基准的细化修订,使之更加科学、细致。进一步修改完善案卷评查规则,对于主要文书按说理式的要求来设置分值,激励说理式执法的开展。
三是处理好调查取证的先决关系。说理式执法是全链条的说理,最集中体现在说理式行政处罚决定书的制作。能否制作一份出色的说理式行政处罚决定书,取决于调查取证是否能做到事实清楚、证据充分、程序合法。调查取证是说理式执法的基础,没有高质量的取证,就不会有高质量的说理式执法。
四是处理好案件调查和案件审查、法制审核的相辅相成关系。《处罚办法》确立查审分离制度,说理式执法既关系前期调查,也涉及后期审查审核。从多年开展说理式执法的经验看,执法和法制要始终维系“蜜月”关系,做到不拆台、不越位、不推诿,有效衔接、真诚沟通、密切合作,才能共同成就一份优秀的说理式执法文书。
(作者系浙江省温州市生态环境局平阳分局)
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