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二、我国环境监管体制机制存在的问题
(一)横向职能分散,缺乏有效协调;纵向监管乏力,执行约束不足
总的问题是:在横向上,环保监管职能分散,权力与责任不对等,统一监管不足,环境与发展综合决策体系不健全。在纵向上,上下级的环境保护监督乏力,地方政府缺乏严格监管的动力。
实践证明,在经济和社会快速发展的进程中,我国现行的环保行政监管体制和机制在防治环境污染、遏制生态破坏、保障生态安全方面发挥了重要的作用,但在现实中也发现了一些统筹不足的问题。什么是统一监督管理?统一管理和分工负责有什么区别?统一监督是否包括环境保护行政主管部门对其他部门职责履行情况的监督?法律没有进一步的界定。理论界普遍认为,环境包括自然资源,统一监督管理就是环境保护行政主管部门统一指导、协调和监督自己和其他部门的自然资源和环境保护工作。
但一些政府部门担心自己的分工负责职权被环境保护行政主管部门的统一监督管理职权架空,也不愿意看到另外一个非监察性质的政府部门来监督自己的履职情况,因此不太赞成理论界的观点。由于自然资源之间具有生态方面的相互影响性,生态环境和处于其中的自然资源具有相互影响性,当有关部门因环境污染、生态破坏、资源开发利用发生交互性的职权纠纷和矛盾时,由于环境保护行政主管部门与水利、国土资源、农业、林业、海洋等部门为互不隶属的行政部门,因此,环境保护行政主管部门即使想发挥统一指导、协调和监督作用,也不一定得到其他部门的认同。这不仅影响环境保护行政统筹监管的效率,还阻碍了环境和自然资源保护全局工作的开展,损害政府的公信力。境保护行政主管部门目前实际发挥的统一监督管理作用,从应然性角度看,还相当不够。
2014年修订的《环境保护法》虽然规范自然资源、生态保护,还规范污染防治,但总的来说,该法侧重于污染防治,甚至一些学者基于此认为该法本质上是污染控制法。虽然此次修订《环境保护法》规定了生态补偿等措施,但是总的来说和生态保护有关的自然资源开发利用、林业环境、农业环境、水环境、水土保持等方面规定修改得很少,综合性不足,立法结构瘸腿的现象没有得到纠正。
基于《环境保护法》仍然属于全国人大常委会通过的法律,与《水法》、《森林法》、《土地管理法》等的法律层级一样,难以起统帅这些环境资源专门领域法律的作用,以及没有上升为大环境意义上的环境保护基本法的现实情况。所以,一些学者认为此次修订地《环境保护法》部门立法的色彩仍很浓厚,可以为环境保护部门提高执法监管能力和实效所用,但对于遵守各领域专门立法的水利、国土、林业、海洋等部门则难以适用。
可以说,在横向上,环境监管统管部门与行业主管部门之间存在职能交叉且缺乏制度化、程序化、规范化、有约束力的沟通协调机制,使得环境监管实际工作中常出现互相推诿或扯皮现象,难以实现有效的统一监管。环境保护部际协调机制虽然存在,但以全国环境保护部际联席会议制度的形式出现,但该机制缺乏行使职能的法定途径,在促进综合决策、加强环保协调方面作用十分有限。2014年,全国开始在100多个市县开始实行环境保护的多规合一,即经济社会发展总体规划与环境保护规划、国土资源规划、城市建设规划合一。这对促进环境与发展的综合决策是非常有利的。
此外,环境监管体制最突出的问题在于有效性不足,特别是在纵向上,中央政府对地方政府的环境监管缺乏有效的约束。主要的原因在于,地方的人事和财权都在同级党委和政府手中,上级环境保护部门作为专业指导和监督部门,难以有更大的约束和监督手段。现实中,地方环境保护部门的干部,也很少因为工作突出提拔到上级环境保护部门任职。环境保护监管太严厉,地方不欢迎,会影响环境保护部门干部的前途;如果监管得太宽松,上级环保部门会批评,会影响本地的声誉。但是因为干部的使用还是同级党委和政府说了算,所以地方环境保护干部还是以听地方的话为主,对于上级环境保护部门能应付则应付。在夹缝中,环境保护部门只能骑墙,本地党委、政府和商界批评时,就监管松一点;上级批评时,就监管严一点。总的来说,调动地方环境保护干部工作积极性的人事激励机制不足。
(二)社会和市场参与不足,多元共治的环保体制尚未健全
国家治理体系是指中国治国理政的制度体系,国家治理能力的现代化是指中国治国理政的能力的现代化。可以把两者总结为,一个是制度体系,一个是制度能力。在我国,之所以强调环境共治,是基于以下考虑:
首先,主要的原因在于我国的诸多规范缺乏有机的内在联系,其实施效果并不尽如人意,且在很多领域尚未形成规范,因此,应该对我国的政治、经济、社会等领域形成广泛覆盖的制度体系,让各种关系法定化,即保证各种关系的运行处于法律控制的框架之下。
其次,中国的国家治理体系强调政府的主导作用,即要在政府的指导之下发挥民主参与、民主监督以及市场调解的作用。政府主导应当是在需要公权干预的领域全面实行,对于市场可以调节的,对于社区等可以自治的领域,政府的主导则应当予以退出,改为政府的监管和宏观调控。
再次,中国的国家治理体系强调党、政府、社会、公民和市场关系的制度化,它强调党依靠制度来领导政府、领导国家,在制度的规范上,党对政府工作,对司法工作的领导,出现排除随意性的特点,使党的领导、党和政府的关系实现规范化、制度化、程序化,这样可以避免盲目地提出党政分开等诸多不切实际的观点。
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