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我们理解,要确保能够以划拨方式提供医疗废物集中处置设施建设用地,地方政府及其相关职能部门理应依法履行以下职责:
1统一规划
组织编制相应的城市医疗废物集中处置设施用地专项规划,并使之符合城市总体规划、土地利用总体规划和控制性详细规划的要求,这应该是地方政府及相关行业主管部门在决定采取PPP模式引进投资者之前需要考虑和解决的问题之一。该等专项规划所要解决的问题应当是:在控规所确定的土地使用性质、使用强度及空间环境等控制指标范围内,明确城市医疗废物处置设施准许建设的用地范围(位置)、建设规模及相应的规划指标。这是城市规划部门依法定程序核发有关《选址意见书》、《用地规划许可证》及《工程规划许可证》的基础条件和有效依据。
在深圳市,根据《深圳市城市规划条例》的规定,市规划主管部门一般以法定图则形式,对分区内各片区土地利用性质、开发强度、配套设施等作进一步明确规定;以详细蓝图形式确定片区或小区内的土地用途及各市政工程管线等项目的布置。法定图则未能覆盖的地块,则应在现状调查研究的基础上,根据分区规划确定的各项要求编制详细蓝图。而分区的范围,则由市规划主管部门根据次区域规划的城市组团结构布局,参照河流、山脉、道路等地形地物的分界并结合行政区划确定。市区政府如自行投资或采取PPP模式引进社会资本投资建设医疗废物集中处置设施或其他市政基础设施,均须符合该等法定图则及/或详细蓝图的规定和要求。
2选址
《城乡规划法》第三十六条规定:“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目,以划拨方式提供国有土地使用权的,建设单位在报送有关部门批准或者核准前,应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。”这里所指建设单位,在各级政府财政直接投资建设的情况下,通常由承担市政基础设施建设的建筑工务署/局或类似机构充任,或者由其依法定程序委托的工程建设单位担任。
就医疗废物集中处置设施建设项目而言,规划选址需要解决的问题,主要是具体落实拟供应用于建设该等设施的地块是否符合有关控制性详细规划及/或有关专项规划的要求,明确用地范围及规划要求。通俗地讲,即确定城市医疗废物集中处置设施的布点(定点)问题。规划主管部门一般会针对有关项目建议书或可行性研究报告载明的内容,根据有关控制性详细规划及/或有关专项规划的规定进行审查,通过现场查勘、权属核查等方式,对拟选地块是否符合规划要求,是否适合建设医疗废物集中处置设施进行综合考量。必要时,还可能采取召开专家论证会、听证会等方式听取各方意见,包括利害关系人的意见,以综合协调项目规划及建设中的各方利益或矛盾。
《城乡规划法》第四十二条规定:“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。”据此,若拟选址作为医疗废物集中处置设施建设的用地尚属于农村集体未征未转地的,可能需要先行办理有关征转手续,依法处理好征地、拆迁补偿及安置事宜;涉及占用农用地的,还应当依照《土地管理法》的有关规定办理农用地转用审批手续。
只有在通过规划主管部门审核,并取得其依法核发的医疗废物集中处置设施《选址意见书》后,方可按建设工程项目的一般行政许可程序向有关政府部门申报批准、核准或备案。
3用地规划许可
《城乡规划法》第三十七条规定:“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目,经有关部门批准、核准、备案后,建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请,由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围,核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后,方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地,经县级以上人民政府审批后,由土地主管部门划拨土地。”
由此可见,取得规划主管部门核发的医疗废物集中处置设施《建设用地规划许可证》,是向政府国土主管部门申请划拨医疗废物集中处置设施建设用地的前提条件。只有在该等条件具备或满足时,国土主管部门才能够依法依职权向相关建设单位下发用地批准文件。
因此,在PPP模式下,社会投资者在确定是否参与有关医疗废物处置特许权招投标时,有必要审慎留意有关处置设施项目建设用地是否已经取得规划主管部门核发的《选址意见书》及/或《建设用地规划许可证》,并视情况和合作条件,在与地方政府及其行业主管部门签订特许权协议时,就医疗废物集中处置设施项目建设用地的划拨供应事宜尽可能协商达成一致,将其明确约定在协议条款之中。否则,很容易因此导致特许权协议争议,不利于合作目的实现。
在实践中,因地方政府未能提供与特许经营权期限相适应的医疗废物集中处置设施项目建设用地,有的医疗废物处置运营单位通过自行租赁临时用地方式,解决处置设施建设用地问题,一旦临时用地规划定点到期,就可能面临已建处置设施需拆除,特许权协议事实上难于实际履行的问题。有的城市还出现了政府以此为由决定提前收回特许经营权的情形,导致政府与社会资本之间产生矛盾和纠纷,这对在医疗废物集中处置领域推广PPP模式显然是不利的。
注释:
1、参见2003年6月16日起施行的《医疗废物管理条例》(国务院令[2003]380号)第二条。
2、参见《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》(环发[2004]16号)。
3、参见2003年6月16日起施行的《医疗废物管理条例》(国务院令[2003]380号)第四条。
4、参见2013年12月7日起生效实施的《危险废物经营许可证管理办法》(国务院令第645号)第七条。
5、北京中建政研信息咨询中心:《解读PPP项目中的土地政策》,2016年5月10日载中国政府采购网。
6、2003年12月26日起施行的《医疗废物集中处置技术规范》(环发[2003]206号)对医疗废物集中处置厂的选址及设施提出了详细的要求。
7、例如《辽宁省医疗废物管理实施办法》(辽宁省政府令第184号)就规定了医疗废物集中处置设施建设布局以市行政区域为规划单元,在医疗废物集中处置设施建设方案确定后,政府再采取公开招标的方式确定医疗废物集中处置单位。
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