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PPP通过引入企业参与进而以更低的成本来提供更优质的公共服务,对于企业的全方位的投资、运营能力以及资金实力等提出更多需求,同时也为政府和企业创造了更多投资机遇,国企改革大背景之下项目供给与需求均大幅提升,同时也有利于为项目寻找最优、最匹配的企业。对于企业来说,企业从乙方变为甲方,从项目初期即介入,进而涵盖整个项目过程,大大提高了公共服务的服务效率和质量。对于政府来说,可以将大量存量资产进行证券化,并可将一次性支付的资金,通过未来很多年逐年支付,缓解了政府支付压力。
在经历十几年的经济高速增长期后,我国经济增速也开始逐步下滑,房地产、钢铁、煤炭等重工业的产值无法再支持GDP的高速增长,经济面临转型期,必须寻找新的经济投资点和刺激点。环保行业属于重资产属性的行业,在生态环境恶化和宏观经济低迷的背景下,环保作为既能改善环境、又能拉动投资的行业,能起到稳增长、促投资的作用。
2016年12月26日,国家发展改革委、中国证监会联合向各级发改委、各地证监局、沪深交易所及证券业协会、基金业协会下发《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》,要求各省级发改委将于2017年2月8日前,推荐1-3个首批拟进行证券化融资的传统基础设施领域PPP项目,正式行文报送国家发改委。证监会将在产品审核环节开辟“绿色通道”,由交易所及协会建立专门的业务受理、审核及备案绿色通道,专人专岗负责。
根据财政部全国PPP综合信息平台项目库第4期季报统计,截至2016年9月末,财政部两批示范项目232个,总投资额7866.3亿元,其中执行阶段项目128个,总投资额3456亿元,落地率达58.2%。
据统计,已进入执行阶段的PPP示范项目,1月末共66个,投资额2146亿元;3月末73个,2267亿元;6月末105个,3078亿元;9月末128个,3456亿元。一季度后两个月比1月末新增7个签约落地,二季度比一季度末新增32个,三季度比二季度新增23个,落地示范项目数增长显著,总投资额已超12万亿元。根据财政部PPP中心的统计,截至2016年9月末,全部入库项目10471个,总投资额12.46万亿元,比6月末增加1186个、1.86万亿元;其中已进入执行阶段项目946个,总投资额1.56万亿元,比6月末增加327个、0.5万亿元。
项目库共包括能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、片区开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他等19个一级行业。其中,市政工程、交通运输、片区开发3个行业项目数和投资额均居前三位,分别占入库项目总数、总投资额的53.7%、68.0%。
1、PPP项目库总投资额扩容潜力大,预计可增至60万亿以上
基于目前财政部PPP项目库的投资金额容量以及《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》对PPP项目相关支出占比不超过公共财政支出10%的要求,再结合目前项目库中项目回报机制的分布,对财政部PPP项目库未来扩容的潜力进行了测算。认为,财政部PPP项目库投资金额还有的约56万亿的增长空间,项目库投资金额的上限为68万亿。
截至2016年9月,财政部PPP项目库总入库项目数近1.05万个,总投资达12.46万亿元。按照项目回报机制划分,可行性缺口项目补助、使用者付费、政府付费三种类型的项目个数分别为2739个、4518个和3213个,三者的投资金额分别为5.12万亿、4.35万亿和2.99万亿,占比分别为41%、35%和24%。
根据2016年9月财政部数据,进入财政部PPP项目库的项目中,需要政府财政支付购买公共服务的为政府付费和可行性缺口补助项目,分别占投资额的24%和41%。根据统计和估算,可行性缺口补助项目中约有50%的金额由政府补助,则可以推算出约44.5%的投资额需要在项目的合作期限内由政府财政支出支付,则政府需支付5.54万亿。根据的统计,目前财政部项目库入库项目的平均合作期限在18年左右,则每年地方政府用于PPP项目的财政支出为3080亿元。
我国2007-2015年地方公共财政支出年均复合增长率为18.3%,近年来地方公共财政支出增速放缓,2015年增速为16.34%。随着我国各级政府转变职能步伐加快,未来预计地方公共财政支出很可能难以达到2007-2015年的增速,假设2016年地方公共财政支出年增长率15%,则初步预计2016年地方公共财政支出为17.49万亿元。
根据财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。根据的估算,2016年PPP项目支出的上限在1.7万亿左右,而地方政府PPP项目年均支出3080亿,远未达到10%的上限。即使在不考虑2016年地方公共财政支出有所增长,每年3000多亿的PPP项目财政支出远未到达10%财政支出(1.5万亿)的上限。
因此,基于对2016年地方公共财政支出的预测,每年政府PPP项目支出还有1.4万亿的增长空间。基于现已入库项目的合作期限,假设未来PPP项目的平均合作期限约为18年,则PPP项目中需要政府支付的投资额为25.2万亿。根据目前需要政府支付的项目投资额在总投资额的占比(44.5%),预测政府付费和政府提供可行性缺口补助的项目投资额未来在项目库中也将保持这个比例。综上,未来财政部PPP项目库投资金额还有55.6万亿的扩容空间,初步预计,财政部PPP项目库投资金额的上限预计为68万亿元左右,项目库投资金额还有扩容4.5倍的潜力。
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