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与2013年出台的《大气污染防治行动计划》(以下简称“大气十条”)相比,《行动计划》在目标指标的设定上有了全面提高。标准方面,“大气十条”中要求在5年时间里PM2.5浓度下降10%以上,而《行动计划》则要求在5年时间里,未达标地级及以上城市PM2.5浓度下降18%以上,同时新增了二氧化硫和氮氧化物排放总量下降15%的针对性要求;《行动计划》同时量化了优良天数的提升目标,要求地级及以上城市空气质量优良天数比率在2020年达到80%,重污染及以上污染天数比率比2015年下降25%以上。
范围方面,治污形势相对严峻的汾渭平原代替优秀完成“大气十条”任务的珠三角地区进入《行动计划》管控的重点区域,同时在“散乱污”企业综合整治,重点行业污染治理升级改造,发展绿色交通体系等重点工作方面仍将珠三角地区放在攻坚战第一梯队,确保“四个明显”(PM2.5的浓度明显下降,重污染的天数明显减少,大气环境质量明显改善,人民群众的蓝天幸福感明显增强)的顺利实现。
《行动计划》将产业、能源、运输、用地等四大结构调整优化作为核心任务,进行了进一步的要求。《行动计划》在“大气十条”的基础上,结合过去五年治理过程中发生问题的总结和梳理,在产业和能源结构调整优化方面提出新的要求(非电超低排放,有序推进“煤改气”,天然气产供储销体系建立等),同时针对移动源污染和面源污染占比逐步提高的趋势,针对性的提出运输和用地结构调整优化的任务,确保量化指标的有序完成。值得注意的是,在经历了前期的节能减排等一系列工作后,我国环保工作已取得显著成果。在当前时点,我国展现了出打赢蓝天保卫战的更大决心,去面对如调结构、修布局等更加艰巨的环保任务。
3 精准打击,攻下“蓝天保卫战”的核心高地
京津冀地区的大气污染物排放总量远超本地区环境承载力,是我国空气污染最为严重的重灾区。“大气十条”发布后仅7天,针对京津冀地区的《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》随即发布。“大气十条”发布后,京津冀地区已先后制定了多达6次的各类行动工作方案,充分体现了政府对本地区空气污染治理的决心。
3.1、标准边际调整已成事实
纵观针对京津冀地区的一系列的大气污染治理行动方案对于PM2.5平均浓度的下降幅度的要求,其实是在逐渐降低的。2013年9月发布的《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》中,要求地区2013年的PM2.5平均浓度相比2012年下降25%;2017年8月发布的《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》中,要求地区2017年10月至2018年3月的PM2.5平均浓度同比下降15%以上;直至2018年9月最新的《京津冀及周边地区2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》,上述PM2.5平均浓度同比下降标准进一步降低至3%。
简单来说,历年标准逐步调整的原因——60分至90分易,90分至100分难。从2013年起,京津冀地区大力削减煤炭消费(散煤、中小锅炉等),积极淘汰落后产能,有序退出高污染企业,严格整治“散乱污”企业,五年来区域的空气质量改善显著。2017年京津冀地区PM2.5平均浓度已降低至64μg/m3,国家空气质量二级标准(PM2.5年均浓度<35μg/m3)已不再是遥不可及。而在空气质量改善的过程中,边际降低的难度越来越大,成本越来越高,降低幅度也随之有所减慢,在前期大刀阔斧的去产能降浓度后,我国大气治理的目标不变,节奏有所放缓。
值得注意的是,最新的《京津冀及周边地区2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》从(修订意见稿)到最终落地,PM2.5平均浓度同比降低幅度从5%下调至3%,我们在之前《PM2.5约束“从5%到3%”释放了什么信号?》中已有所解读。结合宏观经济形势,我们认为在当前已取得一定环保治理效果的情况下,通过科学、分梯度的环保治理方法,既可以不对经济产生明显的负面影响,也将是未来实现环保目标平稳且正确的路径。
3.2、限产情况仍待后续观察
限产是当下减少排放最行之有效的手段之一。2017年,《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》中提出了工业企业错峰生产与运输的具体要求,而具体到京津冀及周边省市中,除北京外,天津市、河北省、河南省均针对各省市实际情况发布了采暖季的错峰生产实施方案并严格按要求实施,为2017年采暖季的空气质量提高做出了重要的贡献。
在《京津冀及周边地区2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》正式发布之前,天津、河北、河南等省市已提前发布了各自打赢蓝天保卫战的行动方案,其中亦对错峰生产的原则性要求做了规定。未来各省市仍将出台针对性的错峰生产方案,具体限产要求有待进一步观察。
值得注意的是,《河南省2018年大气污染防治攻坚战实施方案》中已经明确列出了2018年采暖季的错峰生产要求,即科学实施错峰生产,达标企业差别限产。实施方案要求,在2018年采暖季对钢铁、焦化、铸造、建材、有色、化工行业继续实施错峰生产,基本与2017年要求持平。在此基础上,对在2018年10月底前稳定达到特别排放/超低排放限值的相关行业企业,实施差别化限产,进一步实现“谁改造谁受益、早改造早受益”。
日前,唐山市政府正式发布《重点行业秋冬季差异化错峰生产绩效评价指导意见的通知》(以下简称《意见》),要求坚持质量导向、分类实施、因地制宜、错峰生产与重污染应急相结合的原则,按评价等级实施差异化错峰生产。我们早在2018年2月26日的《河南省2018年大气治理攻坚方案:试点超低排放,实行差别限产》报告中便提出,未来我国工业企业将从全面限产到有差别限产,限产分行业、分区域趋势将更加明显,河南省和唐山市的方案已印证了我们的观点。
河南省率先对有效落实超低排放的企业限产差别化对待,河北省唐山市随后亦提出重点行业秋冬季差异化错峰生产方案。虽然目前国家尚未有明确的政策要求2018年采暖季的错峰生产要求,但是目前已有部分省市发布了相应的错峰生产要求,后续推翻的可能性不大;且错峰生产仍是降低污染物排放浓度的最有效手段,各地方政府需综合考虑经济发展和环保任务,京津冀地区限产的情况仍有待后续观察。
4 风险分析
政策发布时间及标准不及预期。
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