《黄河保护法》立法思路与框架研究

3.3基本原则

立法基本原则既是指导立法主体进行立法活动的基本准则，又是立法过程中应当遵循的指导思想。《黄河保护法》的立法原则主要包括以下内容。

（1）流域统一保护与综合管理原则。

黄河流域立法要从黄河流域特征性、整体性出发，系统考虑流域生态系统健康维护要求，充分考量上下游、干支流、左右岸的生态特征，综合考虑社会、经济、自然的需要，以流域为单元进行生态与服务功能统一保护。在开发、利用、保护、治理黄河时，要将流域管理与行政区域管理相结合，明确黄河流域机构规划、管理、监督和协调上的职能职权及应依法承担的职责，实现流域机构与区域地方政府之间的平衡，实现集权与分权的平衡。

（2）流域资源可持续开发利用原则。

黄河流域生态系统较脆弱，资源环境严重透支，流域管理应为岸线经济开发利用设置生态红线、资源开发利用上限与环境质量底线，应尊重和体现资源规律及环境生态规律，与经济发展相互协调平衡，确保黄河流域资源的有序、有效和公平开发利用，促进经济、社会和生态的可持续发展，为当代和后人提供最大程度的利益。

（3）流域生态环境损害防范与风险预防原则。

黄河流域生态整体脆弱，应坚持防范和预防优先。要从空间资源上做好优化配置和合理管控，通过战略环评等规避结构性、布局性问题。产业发展、开发强度要在生态环境承载力范围之内。从事对黄河有环境影响的规划和工程建设活动的，事前应当采取措施避免或减少其对黄河流域造成的污染和生态破坏。

（4）流域上下游共建共享原则。

明晰流域上下游各地区、各部门权责，充分调动各方的积极性、主动性。流域保护治理决策要充分体现社会性、全面性和科学性。建立健全从国家相关部委、地方人民政府、民间生态环境保护机构到企业、公众与社区居民等各利益相关方的参与合作机制，保障多方有效参与黄河流域治理。强化监测监管执法协同，实现黄河流域生态环境信息共享。提高资金使用效益，强化生态环境保护和治理。

3.4立法重点内容

（1）完善流域监督管理体制机制。

明确黄河流域实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，行政区域管理及行业管理应当服从流域统一管理。设立由国务院直接管辖的黄河流域管理机构，规定流域管理机构的性质、地位、职能，明晰流域管理机构与上下游各行政区的关系，明确“统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法”等要求，建立黄河流域上下游跨地区、跨部门统筹协调、系统高效的流域综合管理制度。流域内各省、市、县、乡在本行政区域内的相应水域建立健全河（湖）长制。构建流域内各级党委、政府保护黄河的目标责任制和考核评价制，完善流域信息公开和公众参与制度，完善多元主体共治体系与能力。建立并运行流域生态环境监管平台，建立流域多元化、市场化生态补偿机制，建立环境损害赔偿制度，加强流域内水生态环境保护修复联合防治、联合监测、联合执法。

（2）落实生态环境空间管控。

全面落实黄河流域主体功能区规划，明确黄河流域生产、生活、生态空间开发管制界限，明晰管控指标，划定并严守沿黄九省区生态红线，为攻坚战的胜利实行最严格的空间保护和管控措施。预留必要的生态资源开发利用空间，保障经济社会可持续发展。立足黄河流域内不同地区生态环境及经济社会发展的区域差异性，统筹考虑主体功能区的功能定位，因地制宜实施差别化分类管控要求。落实管控责任，强化生态空间监管能力建设，与“多规合一”空间信息管理平台对接，建立生态环境网格监管体系。

（3）实施流域生态环境保护规划。

将编制实施黄河流域生态环境保护规划列入立法要求，通过规划推进黄河上中下游九省区探索富有地域特色、因地制宜的高质量发展路径。三江源、祁连山等生态功能重要地区，重点保护生态，涵养水源，提高生物多样性，创造更多生态产品；河套灌区、汾渭平原等粮食主产区重点发展现代农业，提升农产品质量；统筹大气、土壤、生态等要素，明确对河流污染较重的产业准入与淘汰要求；严格控制湟水河、渭河、汾河等流域造纸、煤炭行业的发展速度和规模，促进黄河流域产业结构调整优化，转变经济发展方式。

（4）夯实流域水安全保障。

实施最严格的水资源管理，对各区域用水总量、用水效率等予以明确要求，实施流域用水总量只能减少、不能增加的刚性约束，优先保障黄河干流、大通河、渭河生态流量。推进流域水资源节约集约利用，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，大力发展节水产业和技术，实施全社会节水行动。建立完善的黄河流域水资源分配、水权及水权转让和水量调度机制、入河排污许可制度，以及征计收黄河水资源费、水费、水污染补偿费等经济调控和补偿机制。加强对江河、湖泊的防洪排涝、抗旱、调蓄等工作的统筹实施。加强饮用水源地保护，建立黄河流域饮用水源保护区制度，确立划分技术标准要求，明确水源保护区划定界限、水源保护区内环境整治措施及其他有关管理制度与要求，保障流域饮水安全。

（5）推进流域生态系统保护与修复。

从生态系统整体性及黄河流域生态系统性保护与修复着眼，统筹山水林田湖草等生态要素，充分考虑黄河生态系统上中下游的差异，实施分区分类生态系统保护与修复。上游以三江源、祁连山、甘南黄河上游水源涵养区等为重点，重点提高源头区水源涵养功能；中游地区流经黄土高原，重点强化水土保持与污染治理；下游黄河三角洲地区重点推进黄河滩区治理，构建生态廊道，促进河流生态系统健康，开展河口湿地生态系统修复，提高生物多样性。同时，依托国家“两屏三带”总体布局，优先在流域内国家重点生态功能区全力推进生态屏障建设。

（6）改善流域环境质量。

统筹水、大气、土壤、生态等要素管理，将《水污染防治法》《大气污染防治法》《土壤污染防治法》等法律一般性要求与黄河流域实际结合，提出针对性更强、更为精细化的管理要求，包括汾河、总排干等污染较重河流的产业准入与淘汰要求、排污总量控制、污水处理及管理、劣V类断面治理、畜禽养殖污染防治、灌区农业面源综合整治；强化汾渭平原、京津冀及周边地区大气污染传输通道城市大气污染防治等。

（7）严格管控流域生态环境风险。

对可能发生的生态环境风险事故及其危险因素依法进行监测、环境影响评价、分析、预测、预警等。强化流域生态环境风险防范，建设并运行流域突发环境事件监控预警体系。建立应急机制与完善应急预案体系，明确应急协作的工作程序与协调机制，建立应急联合调度制度，规范信息发布等。经过主管行政机关批准的有可能给黄河带来环境损害的活动，应采用最佳的、可行的技术，将环境损害降到最低程度。

（8）明晰法律责任。

明确规定各种违反黄河保护法的行为及相应承担的法律责任，包括非法排污、非法占用岸线资源等。着重规范生态环境损害评估鉴定与赔偿，确立污染损害赔偿的无过错原则。建立流域污染诉讼公益人制度。对于行政机关人员、相关单位及个人未尽职责、超越职责以及滥用职权的行为，依法承担法律责任，包括行政处分责任、行政处罚责任以及民事赔偿责任乃至刑事责任。

4 实施建议

尽快推动《黄河保护法》进入全国人大立法计划。全国人大尽快成立由生态环境部牵头，以及发改、水利、农业、林业、渔业、交通等有关部门共同组成的《黄河保护法》立法编制小组，组建研究专家研究队伍，开展黄河保护法研究编制工作。党中央成立领导小组，统筹指导、协调推进相关重点工作。

强化流域立法研究支撑。认真总结黄河流域在防洪、治沙、污染防治、水量分配、水权转让、生态补偿等重大专题问题的成功做法与不足之处。借鉴国内外其他流域立法经验，就立法涉及的协同治理、河道管理、联防联治、监管执法、水电开发、水权交易、生态补偿等重点立法问题开展专题研究。此外，重点研究和解决流域与地方、区域、中央的关系，寻求解决各层级相关方在流域管理上的协调性与统一性。

实施立法预评估。为确保《黄河保护法》的科学性与可行性，在《黄河保护法》表决前增加预评估环节，评估内容包括黄河保护法草案中主要制度的严谨性及可行性、法规出台时机、法规实施的社会效果等，避免《黄河保护法》立法草案出现失误或纰漏。也要在《黄河保护法》实施满足一定年限后开展立法后法律实施情况评估，以进一步提高立法质量。

通过“开门立法”充分反映社会各方诉求。《黄河保护法》立法应坚持公正、公平、公开，立法全过程向社会公开，并将广泛征求各方意见贯穿于立法过程，包括中央有关部门和单位、地方实际工作部门、基层执法机关、人大代表和政协委员、专家学者、专业社团、企事业单位、以及基层群众等，确保各相关方对于立法的建议及需求都能传输到位，征求意见的情况应当向社会通报。允许公众通过信函、传真、电子邮件、网络留言等方式参与立法过程，立法机关听取公众意见并汇总后，组建专家委员会针对公众意见进行分析，并向社会公开意见反馈结果。对争议较大的问题，可举办听证会等开展对话交流，以在《黄河保护法》立法中充分体现公众环境利益。

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