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与时俱进的“大气污染防治措施”
与现行大气法单设防治燃煤产生的大气污染、防治机动车船排放污染,防治废气、尘和恶臭污染不同,征求意见稿将其统归为大气污染防治措施,在此基础上,细分为燃煤、工业、车船、扬尘和其他大气污染防治5节。
对于征求意见稿首次提出的煤炭消费总量控制,黄浩云指出,我国能源结构以煤为主,多煤少气,煤质差异大,高硫分、高灰分的煤因价格较低,生产、生活用量很大,排污量很大,特别是农村地区烧散煤的量越来越大,冬季排放量集中,造成很大污染,因此应当控制煤炭总量,对煤炭质量控制提出要求,对洗选煤提出要求。另外,从源头控制煤炭消费总量,可以控制城市发展规模,调整产业结构,对区域大气污染防治起到重要作用。同时,征求意见稿也提出推进清洁能源技术,像电力行业提出采用燃气标准、近零排放,超洁净燃烧技术,目前已有试点工作。这些都有助对煤炭合理、清洁使用。
“机动车船污染物防治”也是目前大气污染防治新领域,其在管理机制、制度以及基本政策等方面(如申报登记、排污许可、排污收费等)与传统大气污染管理存在明显不同。
征求意见稿还新增挥发性有机物等新的防控对象。专设扬尘污染防治一节,“今后对扬尘控制有了法律依据。”黄浩云认为以上这些变化,都是基于目前源解析的结果。他进一步解释,源解析本身也是美国解决污染构成问题的重要方法,国内进一步发展,但是前期有很多监测方法、统计方法不太一致,造成源解析工作混乱,后来,对包括信息发布等进行了统一规范。他透露研究机构目前正在开展实时源解析,今后能更客观评述污染源构成,特别是重污染天气条件下实施源解析对于分析污染成因有更大作用。此外,将大数据方法引进环保领域,也有助分析污染成因。
黄浩云说,“当前企业都在往园区集中,实际上即使园区每个企业浓度排放达标,园区排放总量也达标,整个园区的排放总量也有可能比较大,会影响周边区域空气质量。” 黄浩云建议征求意见稿应当将园区也看做一个大的污染源,给园区一个总的指标,这样会避免污染源向一个区域集中。
据了解,不少省市还建议由《大气污染防治法》对机动车排气污染防治及扬尘污染防治进行原则性规定,并授权相关部门开展专项立法。
关系密切的总量控制与排污许可
关系密切的“总量控制”与“排污许可”
现行大气法关于总量控制的内容与“十二五”规划和《水污染防治法》规定的明显不同。因此,征求意见稿重新规定了国家对重点大气污染物排放实行总量控制,国家实行排污许可管理制度。
不过,中国政法大学法学院副教授胡静表示不太赞同总量控制与排污许可各自规定。征求意见稿将排污许可作为实现总量控制的工具较为妥当,根据现行大气法,不是所有污染源都需要持证排污,只有有总量控制要求的才持证排污。
征求意见稿第十五条最后一款规定就要求所有污染源都持证排污。“三同时”验收之后从事的活动就是主体工程投产使用也就是排污。如果在“三同时”验收之外还设排污许可,就是对同一行为设立两次许可。
《行政许可法》将许可分为普通许可和特别许可。相应地,排污许可也分为普通排污许可和特别排污许可。从科学角度,任何排污行为都需要消耗和利用环境容量,总量控制的根据来源于环境容量的有限性。从理论上讲,任何排污行为都需要实施总量控制,但实施总量控制有成本和技术上的条件。如果没有成熟和低廉的技术来测量排污指标、计量排污量,实施总量控制就没有可行性。
因此,根据总量控制的可行性,排污行为又划分为两类。第一类是实施总量控制的排污行为,这类排放行为需要消耗排污指标;第二类是不实施总量控制的排污行为,这类排污行为实际上也消耗环境容量,但因为没有实施总量控制,从法律上并不消耗排污指标。
因此,排污许可不宜笼统定性,应该分别定性。对于一般的没有条件实施总量控制的排污行为,实施普通排污许可;对于有条件实施总量控制的排污行为,实施特别排污许可。普通排污许可和总量控制没有关系,各自独立;特别排污许可则是贯彻总量控制的工具,二者不可分割。
有条件进行总量控制的,如在线监测,成本比较低,技术成熟,经济上也可行,这种情况下实施总量控制。这样的排放就不只是普通许可,还有特别许可的问题,显然需根据环境容量定排污指标,如果维持“三同时”验收(其实就是普通许可)的话,则需要另外颁发排污许可,这个许可是特许,这样关系才理得顺。
据了解,由于现行大气法规定排污许可证具体办法由国务院制定,但是一直未出台。实际工作中很多省市都已经制定并开展了排污许可证管理工作,但是这从法律上来说缺乏明确依据,因此有不少省市呼吁在修订法律时规定可以授权地方立法对排污许可制度进行规范。据悉,目前《排污许可证管理条例》正在起草中。
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