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有待改进的“法律责任”
与现行大气法相比,征求意见稿新增引咎辞职,大大加大了对无证、不按规定排污、扬尘污染等的处罚力度,提出按货值金额、运行成本罚款,引入强制执行、按日连续处罚等。
孙佑海认为,征求意见稿在法律责任方面对实体问题规定不少,基本前款有规定的,后面都有措施。但是法律不只是实体法,还应增加程序性规定,否则效果会大打折扣。他建议增加司法机关对违法如何追究刑事责任的程序性规定。他还提出第八十八条的罚款是否合适,建议罚款200元改为500元以下,还是有个幅度比较好,法律的灵活性还是要考虑的。第九十三条处罚额度太低;第九十九条,建议扩大双罚制范围,除了“造成污染事故”的,只要存在主观故意的违法情形,例如虚假申报、拒绝接受检查、环评未批先建、偷排等,都应该实行双罚。
邢书彬认为第七十九条关于“不正常使用大气污染防治设施,或者未经环境保护主管部门批准拆除、闲置大气污染防治设施的,处1万元以上10万元以下罚款”,处罚力度偏小。理由是不足以杜绝“停运设施、偷排偷放”行为。
胡静提出第七十八条第二款排污治理的费用不好确定,不如改为应当缴纳多长时间的排污费;第八十一条运行成本是否需要增加时间限制;第八十六条第二款规定不是从污染角度来说的;关于第九十九条罚则,如果相关责任人上一年度没有收入怎么办。此外,征求意见稿的说明提到民事责任,但征求意见稿里没有看到环境污染侵权责任。
法当得法
排污权交易应入法
对于排污权交易制度没有写入征求意见稿,胡静表示有点遗憾,他说大气领域最适合开展排污权交易,二氧化硫排放是可以监控的,碳是可以监测的,排污量也是可以计量的,火力发电厂重点监控企业都有在线监测,重点排污单位应当实施排污权交易。或者在征求意见稿中只写二氧化硫交易也可。
黄浩云认为,开展排污权交易是发展趋势,但是在技术角度上,还需要很多科学研究来支持,因为大气污染防治有特殊性,排污权交易到其他地方会不会影响这一区域的环境空气质量,还需要很多技术论证,这不像股票交易给谁都不受影响。二氧化碳交易之所以比较成熟,是因为无论它在什么地方排,只要减了就行,与区域没什么关系,如果是大气污染物的话,例如从新疆交易到天津,会加重天津的污染,是不是有环境容量接纳这些污染物的排放,确实需要很多科学依据。只有做好基础性工作,才可以模拟、预测交易以后的情况,才能把排污权交易制度用好用活。当然,这项工作还是要往前推动的。
据黄浩云介绍,天津2007年前后试行过一阵排污权交易,后来因初始排放权问题、税收问题、交易办法等问题搁置了。
规定查封扣押的具体情形
第二十一条关于查封扣押的规定比新环保法详细,增加了“可能导致环境执法证据灭失或者隐匿的”。不过实际执行中这一规定还是不好操作。胡静建议在征求意见稿中列出查封扣押的具体情形,例如在医院、学校附近超标排放。
胡静进一步解释,如果环保部门以部门规章等形式出台查封扣押实施细则,会因为直接关系到被查封扣押人的权利和义务,违反法律保留原则。因为对个人重大人身财产权利的干涉,只有法律才能规定。因此最好在单行法中规定查封扣押的具体情形。
《行政强制法》规定,行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为,防止证据损毁,避免危害发生,控制危险扩大的情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民法人或其他组织财产实施暂时性控制的行为。行政强制措施原则上要由法律来设定,否则自由裁量权太大了,不符合法理。
作为一种行政强制措施,查封扣押本身就是一种暂时性的限制,这种暂时性的限制和暂时性的控制一定要有紧迫性。法无授权即非法,查封扣押性质上属于《行政组织法》,不属于《行政行为法》,鉴于此,胡静建议提请全国人大法工委对查封扣押情形进行立法解释。
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