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环境法治的各环节目前都存在问题,但源头的环节———环境立法存在的问题,却是环境法治其他各环节予以指责的对象,不得不引起重视。必须改革我国环境立法的模式,使环境立法符合国家环境治理法治化的需要。
现行环保立法,大多带有部门立法的色彩。无论是监管体制还是监管职责,都存在很多相互冲突和覆盖遗漏的问题。因此,现行的环保立法启动和起草制度需要改变。
中国环境立法的理论构建工作和体系构建工作已经告一段落,中国的环境立法进入实用主义年代,即针对具体的问题,开展相关的立法和制度创新与完善工作。立法应当粗细结合,尽可能周密设计,涵盖所有的现象和问题。
《大气污染防治法》于2000年修订之后,并未有效遏制区域大气污染越来越严重的趋势。《水污染防治法》于2008年修订之后,尽管在法律责任等方面做出很大的创新,但也尚未对流域水污染状况的根本改善做出令人预期的贡献。在雾霾泛滥之时,个别环保局长接受采访说,环境保护部门根本管不了雾霾问题。而环保界的很多人说他说出了实话,这说明中国的环境法治还存在着很多问题,需要作出根本性的变革。
环境立法模式的改革是环境法治改革源头环节
环境法治包括立法、执法、司法、守法、公众参与和法律监督等环节。
环境执法包括执法监管和行政追责两个环节。2014年修订的《环境保护法》为了督促地方各级人民政府履职,建立或者完善了行政处分、引咎辞职等强力的法律责任机制,因此在环境行政执法的追责机制方面,环境法治改革的空间也不会很大,只能从环境执法监管方面做文章。
目前,社会批评环境监管部门监管缺位和不到位的声音越来越大,与此相应的是,各环境监管部门叫屈的声音也越来越大。究其原因,除了相互推卸责任之外,他们都把矛头对准环境行政监管的源头———立法,说环境立法存在大问题,如监管体制不顺,权责利不匹配,法律规定太过原则,法律规定缺乏可实施性。
环境法治的各环节目前都存在问题,但源头的环节———环境立法存在的问题,却是环境法治其他各环节予以指责的对象,成为众矢之的,不得不引起重视。必须针对现实存在的问题和各方面的呼吁,改革我国环境立法的模式,使环境立法符合国家环境治理法治化的需要。目前,我国正在修订《大气污染防治法》,可以考虑以该法修订为契机,加强改革,开启环保立法新模式。
建立党内法规与环境法律相衔接的体制
从形式和数量上看,我国的环境保护法律和制度看起来很健全,一些地方也经常搞环境保护大检查,为什么大事故还是一而再再而三地发生,为什么环境质量还同样恶化不止?为什么受到惩罚的行政官员大都对地方党委有埋怨心理?总的来看,环境保护部门责任无限,而他们提出的人、财、物等加强环境保护工作的请求,却难以得到本级党委的足够重视;对地方党委和地方政府主导的不利于环境保护的唯GDP现象,他们也难以阻止。于是环境保护就被推到看起来重要、干起来次要、忙起来不要的尴尬境地。必须强化各级党委对环境保护工作的领导,强化各级党委的环境保护领导责任。
在法治的依据方面,国内法学界往往强调国家法律的依据作用而忽视党内法规的依据作用。中国开展国家治理体系建设,加强国家治理能力现代化,必须加强党内法规建设。2012年,中国共产党制定了《党内法规制定条例》,并且通过了党内法规制定的五年规划。在环境保护方面,应当按照党内法规制定的规划,逐步完善各方面的党内法规制度,使党内环境法规制度与国家环境法律制度互连、互助甚至联合,实现中央和地方各级党委领导国家环境保护工作的规范化、制度化和程序化。
十八届四中全会研究全面推进依法治国的问题。下一步,各级地方党委应当按照中央的要求,以对党和人民高度负责的态度,制定与国家环境保护立法相衔接的环境保护党内法规和其他规范性文件,形成环境保护党内规范体系,强化责任、加强管理、严格监管,实施环境保护的党政同责、齐抓共管的责任体制和责任制度,把环境保护责任制落到实处,为各级政府依照国家法律法规保护环境提供强有力的支持。
目前,可以在大气环境保护法治领域开展相关试点,如在《大气污染防治法》修订时,在总则中规定“各行政区域的大气污染防治工作应定期向同级党委汇报”,同时启动党内环境保护法规的制定工作,按照国家环境保护法律和“大气十条”的要求,由中共中央制定党内法规或者通知等规范性文件,规定各省级党委和政府的大气污染防治责任,并进行定期考核,把对各行业、各部门和各区域的大气污染防治考核结果报中组部,作为干部使用任命的依据或者参考。这样衔接党内法规和国家法律的制定工作,才能使大气污染防治的党政同责变为制度可能,才能使《大气污染防治法》的实施真正落地。这也符合中国政治运作的实际。
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