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“职能交叉比较突出的领域,不仅存在于水资源保护与水污染防治、生物多样性保护与自然保护区管理,还存在于耕地质量保护和污染防治,这些领域都涉及到多部门之间长期的争议与分歧。”一位地方环保厅官员对分析,希望在下一届国务院机构改革中,在涉及到的相关部门的“三定”方案中,针对这些争议和分歧,做出权威而清晰的界定,使其可以在法定范围内,更好地落实职能部门的管理和监管职责。
“在职能明确和整合的同时,也增强环境保护部门的权威性,使其能力和资源与其监督管理职责及任务相匹配。”对此,王玉庆分析,“成立环保大部制也是增加环保部门权威性的一个手段,但大部制到底多大叫大,目前还有不同的看法,可以设计不同的改革方案,但有一点需要明确的是,环保大部制改革的核心是使得环保部门的能力、资源和职责能够相互匹配。”
王玉庆建议国家尽快落实新《环保法》中环境保护主管部门“对全国环境保护工作实施统一监督管理”的规定,由国务院制定相关行政法规,明确规定环保部门监督同级政府相关部门及下级政府环保工作的权责及工作程序,由环境保护部门会同监察部门实施,结果应公开,以切实提高环保部门监督执法的权威性。
“尽管对如何定义环保大部制在认识上还存在不同看法,但考虑到目前生态环境保护的各项管理职能分散在各个部门的现实,按照积极稳妥实施大部制的行政体制改革的总体思路,对这些部门适当合并和重组势在必行。”全国人大环资委法案室副主任王凤春对表示。
“单靠整合分散的职能是远远不够的,还必须改变环境治理的手段。”胡涛对分析,过去我们习惯于用行政手段来解决问题,以后我们应该习惯用于经济政策,比如资源税、环境税、排污收费、征收出口环节环境关税和改变能源价格等多种手段。
形成多主体参与的环境治理结构
“环境保护的理念要从过去的环境管理向环境治理改变。”前述地方环保官员对分析,这意味着环境保护不仅是政府部门的事情,还要发动社会组织、企业和公民等多方主体的参与。这样既可以解决环保系统人手不足的痼疾,也可以充分发挥企业和社会的智慧。
实际上,无论在中央一级还是在地方政府,环境保护部门的人员、设备以及财政配置等,都不足以应对繁重的环保工作的需要。根据权威部门的统计,环保部机关行政编制为311名,即使加上环境监测总站和区域督察中心的事业编制人员,也不足千人。
“如果把社会组织和公民都吸纳进来,使之成为环境保护的参与者、监督者,环境治理的局面就会打开和改变。”前述地方环保官员分析,例如对国控重点污染企业的监督,单靠环保部门是难以有效监督的。
根据环保部发布的2014年国家重点监控企业名单,国家重点监控企业共有14410家,其中废水企业4001家、废气企业3865家、污水处理厂3606家、重金属企业2771家,以及规模化畜禽养殖场(小区)167家。
前述地方环保官员指出,这么多的监控企业分解到各个地方,对每个地方而言都是一个沉重的工作任务,建议地方要把环保NGO和公民都组织动员起来,促使他们参与对国控重点污染企业的排放进行监督。
“公众参与的一个重要前提是,环境质量监测信息和企业达标排放等环境信息要尽可能地公开。”胡涛指出,尽管我们出台了不少环境信息公开的部门规章,但这些部门规章的法律效力比较低,建议制定环境信息公开的法律或者行政法规。
在诸多环境信息中,环境质量监测信息是最关键的信息,因此其公开尤为重要。“目前环境监测站为属地管理,在考核的压力下环境监测数据容易受到地方行政部门的干预,建议环境监测系统从环保部门中独立出来,形成一个相对独立的系统,其监测数据应向社会公开,这样可以更好地确保数据真实,并得到社会的有效监督。”前述地方环保官员指出。
此外,环保部的一位官员对指出,公众的有效参与不仅包括对环保政策的落实、企业排放的监督和参与环境公益诉讼,还应该包括参与重大环境政策和环境规划的制定,这样可以确保环境决策更为充分地反映民意。
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