环境污染侵权与恢复原状的调适-第3页-北极星环保网

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(三)污染场地：恢复原状被环境修复责任所取代

随我国城市化进程带来了急剧的城市扩张和迅猛的土地需求，以及重组老旧的重污染行业、保护城市环境和公众健康，大量的工厂被迁至城市郊区或由欠发达地区，给城市中心留下了大量的污染场地。在污染企业外迁、污染场地再开发过程中，遭遇了频繁的土壤污染事故。例如2003年重庆民丰农化股份有限公司铬污染事故后，2008年在重庆市政府的安排下实施了整体搬迁，环保部要求该厂用19年的时间完全解毒原厂的有毒土地，但解毒效果如何不得而知。2011年上海浦东康桥地区血铅超标事故中，非主要铅污染源的上海康硕废旧物资利用有限责任公司已停业搬离原场地，但场地已受铅污染，浦东区政府责成该公司限期修复场地中已受污染的土壤。污染场地不仅在城市中心有之，在农村也不少，中国诸多癌症村多与此相关，如湖南石门鹤山村雄黄矿开采造成的砷污染即为典型例子。

这类“毒地”法律上称之为“污染场地”。因对生态环境及人类健康的潜在或现实严重危害，各国及地区纷纷出台专门的法律、法规和技术准则，以规制污染场地的修复、再开发与利用。我国对水、大气、固体废物、噪声、放射性污染已有专门立法进行规制。针对大量污染场地及不断显露的风险，2011年环保部已拟定《污染场地土壤环境管理暂行办法》，但尚未正式公布实施;《土壤污染防治法》专家草案已于2009年完成，十二届人大常委会已列入立法规划。环保部于2014年2月19日发布了《污染场地术语》、《场地环境调查技术导则》、《污染场地风险评估技术导则》、《场地环境监测技术导则》和《污染场地土壤修复技术导则》等污染场地调查、风险评估、监测、土壤修复的国家环境质量标准。可以预见，我国的污染场地治理与修复制度即将建立并完善，其关键环节是场地修复责任承担。污染场地修复至少包含两个层含义：(1)采取各种手段，可以是直接的物理行动(如处理、去除、破坏污染物)，也可以是就地风险管理方法(如污染物的帽封或控制);(2)降低污染物对受体的损害，达到可以接受的水平，并达到相应的土地使用要求。[18]民法的恢复原状与环境修复责任，两者在恢复环境、保持环境可持续发展方面有共同的价值追求，理念上有交集。但恢复原状作为侵权责任承担方式，并不能直接适用于场地污染。两者不仅在名称上，而且在责任方式的具体实现、修复目标确定、修复理念等方面也存在较大不同。

在污染场地恢复治理方面，恢复原状责任方式常被环境修复责任所取代，原因在于：(1)污染场地责任不完全是侵权责任。污染场地多系企业经许可的合法生产经营行为，是生产经营的附属结果。并未直接构成对他人人身、财产权益的侵害或者造成自身场地之外生态损害。(2)污染场地修复目标常基于风险管理方法而定。受修复时间、修复费用及最佳可得技术等限制，将污染场地修复到可满足任何用途的标准是不现实的。污染场地修复的总体趋势以“适用性”为修复目标，通常按土地的农业、住宅及工业或商业用途设定不同的修复目标。(3)污染场地修复质量标准是“污染是否导致对人和环境的威胁”。[19]为人体健康和生态安全考虑，污染场地修复有专门技术导则、准则与规范程序，要求严格，以防止二次污染。(4)污染场地修复以政府为主导。场地修复事关生态安全及公共利益，由政府组织污染场地调查、风险评估、确定修复顺序、组织实施修复计划、规划再开发等较为妥当。至于政府组织修复产生的费用，可根据“污染者负担原则”向污染者或潜在责任人追偿。(5)无责任人时政府承担修复责任。土地所有者、使用者、占有者、污染行为人、污染关系人、潜在责任人等皆可能成为修复责任人。但如污染场地的企业因歇业、关闭、破产等无责任承担者的，最终由国家承担修复责任。这并非因为我国土地国家所有，而是基于国家负有保护环境和公众利益的职责使然。

三、环境污染适用恢复原状之变革

(一)标准重塑：环境污染侵权恢复原状标准的分类建构

环境污染一般具有不可逆转性，期望恢复到原来状态接近理想主义。乐观者认为，西方发达国家治理环境经验表明，被污染的环境经过综合治理，恢复到原来的状态是完全有可能的。[20]相反观点则认为，环境遭受污染或破坏后，一般是不能恢复原状的。有些被破坏的环境即使能恢复，但是可能会连锁性地造成其他环境污染和破坏。如果把恢复过程所导致的环境影响考虑在内，我们可以认为环境污染和破坏是难以真正恢复原状的。[21]但只有将被污染破坏的环境加以恢复，才能达到“保护和改善生活环境和生态环境”的目的。民法中的恢复原状自然不能僵化适用于环境污染损害，恢复原状标准的改造是首要环节。

环境污染恢复原状的标准不能机械理解为“原有状态”，也不能悲观地认为不可恢复，而是应根据环境污染侵权的特质、现有技术、人体健康安全等因素来分类确定应当恢复的环境标准。达到规定的环境质量标准即可视为恢复原状。[22]修复标准制定的一个重要工具是建立暴露模型，即确定环境污染对人类和生物受体的潜在暴露途径。这可解释为一个科学问题，但又不仅仅是纯粹的科学问题。以场地污染为例，通过定义潜在受体和土地利用类型，概念模型设定或锁定了需要对土地规划用途以及对哪种敏感人群和生物群体的关注。所以概念模型也要同时基于政治、社会约定和科学的判断。[23]其目标是消除污染物对人类和环境的任何严重威胁。

其一，私益损害恢复原状应符合国家污染物控制标准。传统的私益损害是环境污染导致他人人身、健康及财产损害，应当以清除土壤、地表水、地下水等环境要素中污染物为目标，如无法彻底清除的，也须达到符合人体健康和生态安全的污染物质控制标准。例如，我国《土壤环境质量标准》、《地表水环境质量标准》、《地下水质量标准》、《每水水质标准》、《生活饮用水卫生标准》等标准分别对土壤、地下水、地表水、海水、生活饮用水所容许的重金属指标进行严格控制，超过该指标即构成重金属污染;同时专门就无公害蔬菜产地环境中重金属含量作出了比普通土壤标准还高的要求。特别注意：这些标准并非恢复原状的修复目标，若将其作为修复目标，则必须注意标准制定的有关背景信息，确定其关注的土壤、地表水、地下水的利用类型和制定标准过程中的一些假设与实际场地是否相符。当前需要进一步做好的工作是以人体健康和环境安全为基准，修订现有的各项污染物质量控制标准。

其二，生态损害恢复原状应恢复到保障最低水平的自然功能状态。多个公约及多国立法确立了生态损害赔偿制度。环境污染可导致生物多样性破坏和自然环境的损害。多数国家环境民事责任规则并未确立恢复标准，主要通过对自然资源损害评估标准及评估方法的确立来解决恢复环境费用的。如依2000年《欧盟环境民事责任白皮书》，通过个案的成本效益或合理性测试，对可恢复的自然资源损害以合理确定恢复费用(包括评价损害的费用)。对恢复在技术上不可行或只能部分恢复的，采用替代性成本解决方案对被损害的自然资源进行估值，旨在重建相当于被毁坏自然资源。2004年《欧盟关于预防和救济环境损害责任的指令》指出，生态损害救济的目标是恢复受损的自然资源和服务，或使其达到基线水平。在被破坏的自然资源和服务没有达到基线水平时，应实施补充救济措施，目的是提供一个类似自然资源和服务的水平，直至其得以恢复。鉴于生态环境和自然资源的不可复制性和巨大的恢复成本，保质保量的恢复自然资源几乎不可能。故生态损害恢复原状的目标，应该是使损害的资源恢复到可以相比较的状态，即达到最低基线水平的自然功能状态，还应考虑诸如被损害资源的功能和设想今后的用途等因素。

原标题：环境污染侵权与恢复原状的调适

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