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当了三十多年警察和多年公安局副局长,现在来当环保局长,两个行当、两个岗位一比较,感受大不一样
新环境:担任环保局长之前,您曾担任公安局副局长多年,您怎么评价环境执法?
徐明远:到环保系统三年多了,感觉反差很大,这种反差不是说部门之间有什么好与不好的区别,而是指公安执法和环境执法的差异太大了。
大家都说新环保法“长了牙齿”,我也赞成这种说法,但我认为现在还不是钢牙。比如罚款,当事人拒不缴纳,就需要申请人民法院强制执行,法院还得再审查,前前后后一弄就是几个月。而公安机关处罚,当事人如果拒绝,警察就可以直接采取行政强制手段。与公安机关相比,环保部门的执法手段显然要弱得多。
我认为,强制处罚一定要有强制性措施作保障。有一次,我们到一个作坊式的电镀企业执法,按照程序,先检查,立案,告知,取证,处罚还得告知,告知完了才能处罚。我当了三十几年警察,办了数不清的行政处罚案件,公安机关办理行政处罚案件程序要简洁得多。比如随意殴打他人,处十五日以下拘留,警察都是当场取证,完成内部审批后即执行。当然要依法告知当事人违法事实及维权途径、方法。而环境执法还要先告知对方,“对不起,我要罚你3万块钱”,过了一定期限再作出处罚决定。我觉得,这是游戏规则本身的短板。
我刚来时不太适应,最不适应的就是环境执法的程序设计。在公安系统,比如说抓赌讲究“三快”,快取证、快审批、快下裁决。有人来讲情时,我们说“对不起,裁决已发出生效了,已经拘留了”,这是按法律办事,改不了。环境执法呢?立案给企业发告知书,告知之后还有一段时间,给企业“勾兑”留足了时间。中国是人情社会,对执法人员来说,人情、诱惑都是风险源,不处罚,就是滥用职权、徇私枉法,矛盾、风险全落在我们头上。我的观点是,既然违法必究,那违法了就应当立即处理,为什么要留有限期呢?这是制度设计存在的缺陷。这个缺陷很致命,不是环保人不干,不是基层人不干,而是这种程序难伤到违法者,却很容易伤到自己。可以将我们的办案程序制定得更科学些,以更利于严谨办案,防止外界影响。公安机关内部办案程序规定,环保部门可以学习借鉴。
新环境:除了执法程序让您一下子感觉不适应,您觉得环境执法这支队伍怎么样?
徐明远:坦率讲,我觉得从办案水平来看,有些环境监察人员像上世纪八十年代的农村派出所的警察。举个例子,张三偷牛,公安办案要获取完整的证据链,牛是什么时间偷的,用什么工具运的,怎么销赃的,销赃的人是谁等等。而环境执法往往不管这么多,有的认为只要证明牛是张三偷的就行了。这种办案理念和方法比较落后,在某种程度上可以说,环保执法正在重复警察过去摸索过的路。
从队伍规模来看,我们市环保局才24个编制,监察支队才25个人。而现在一个农村派出所,最少编制是5到8人。我们的区县环保监察大队的人员编制,连个小派出所都不如,却要管几百家企业。人少,专业水平又不够,监管执法的难度可想而知。
新环境:可能是由于警察队伍比较成熟,受过专业训练,而环境执法队伍是近些年才发展壮大的,还不够职业。
徐明远:我感觉环保队伍整体素质要比公安高,高学历的人很多,但是办案理念确实不够职业。我曾经在全省监察培训会上讲过一个专题,要以刑侦理念主导环境违法案件调查。刑侦理念强调用怀疑、否定的眼光看问题。有打击就有反打击,逃避法律制裁是违法人员的本能。侦查就是要证明事件是否存在。达到目的的途径也即措施包括两类,一是传统侦查措施,现场勘察、摸底排队、辨认、询问与讯问、鉴定、侦查实验、搜查等;二是特殊侦查措施,追击堵截、通缉、通报、跟踪、监视、心理画像、心理测试等。这些办案手段,环境执法人员确实不太明白。
当然,要强调一点,绝不是用有色眼镜看企业,毕竟守法企业是大多数。曾经有个案子,我们环境监察人员拿到线索后,马上翻书对法条,说这个线索不够入刑法,不行。我很无语。为什么我说要以刑侦理念主导环境违法案件调查?就是要怀疑。得知企业违法处理危险废物等线索,说明企业存在违法犯罪的嫌疑,怎么办?要去调查,通过调查来确定。我们拿到的仅仅是个违法犯罪的线索,线索不等于案件,不能拿着线索就对照法条看够不够入刑,不能把线索当成案件来查。最后,在我的坚持下,监察人员进一步调查,案件移送了公安机关,刑拘了三个人,取保候审两个人。很多事实说明,环境执法队伍办案确实不专业,不职业,需要好好培训。
新环境:那您是怎么用从警经验来培训执法队伍呢?
徐明远:一是看书学习,二是专业授课,三是到警察队伍中去实践锻炼。
我们给所有监察人员都买了相关书籍,让大家系统学习。最开始,有的监察人员连基本知识都不具备,用手机拍个照就跟我说固定了证据,那叫固定证据吗?取证的基本程序都没搞懂。证据分为书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录等。在办案中,要特别注意收集原始证据、传来证据、直接证据、间接证据。这些基本知识,很多环境监察人员不知道。如果连基本知识都不太明白,那还何谈严格执法?这就好比警察连枪怎么上膛都不知道,叫他精准射击,那不是笑话吗?
后来,我请公安局刑科所所长来授课,讲一些基本的办案方法,比如怎么进行现场勘查。我还把监察人员派到刑警大队去跟班,看警察怎么办案。
这种培训三两天根本不够,需要制定培训规划,“练兵计划”或“强兵执法”。我在公安系统时,每年都去公安大学进行至少二十天的封闭式学习。培训一定要有针对性、操作性。一期一个专题,学了以后真的管用。我们需要理念上的更新和转变,而且要长期坚持下去。
去年学习新环保法,我就亲自出题,组织了两次考试,尤其是对监察支队的人员,一人一桌,严格考试。
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