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探秘浙江排污许可制度改革试点:各具特色的八地 “一证式” 管理模式

2016-04-12 10:49来源:中国环境报作者:叶维丽 卢瑛莹关键词:排污许可证制度排污权排污指标收藏点赞

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试点过程中暴露出的问题

一是国家层面的法律保障缺失依然是试点地区许可制度实施的刚性约束。国家与试点地区层面要求企业持证排污、按证排污、自我管制、自我报告等,但缺少相应的法律依据与规范要求。若企业未按照要求履行职责,环保部门在实际执法监管中也缺乏行之有效的惩罚措施,致使企业主对于排污许可证的敬畏程度较低,不利于树立其环保主体责任意识。另外,在实际监管中,未明确在线监测数据是否能作为法律管理地位,实际监管过程中在线监测地位尴尬,难以成为执法依据,不利于浙江省推进以“刷卡排污”为手段的证后管理。

二是制度整合有现实障碍,存在潜在改革风险。由于现行的法律规章没有明确排污许可制度与其他环境管理制度间的法律层级关系,地方实践时排污许可制度与其他环境管理制度的整合往往形式大于内容。要真正实现以排污许可证制度为核心的环境管理各项制度的有机整合,目前尚存在现实阻碍。改革设计中的制度整合环节对于环评审批制、环境保护设施竣工验收等行政许可方面的法律规定均有所突破,存在一定潜在风险。

三是改革认识有待深化,地区推进水平不一。部分试点地区对于排污许可证制度“一证式”改革的认识不一致,没有将排污许可证制度的核心地位突出,而将各项改革机械整合,使得排污许可证制度改革负载过多却实效欠缺。在效能提升方面,部分地区仅机械地压缩审批时间,而忽视了制度间的有机整合效力。此外,由于排污许可证制度改革必然涉及部分法律法规条文的突破,部分地区大胆探索、部分地区相对保守,造成在各个试点实际推进中存在较大差距。

试点改革应不断调整改进

总体来说,经过浙江省8个试点地区的实践检验,“一证式”排污许可证制度改革可以有机整合点源环境管理各项制度,有效简化当前环保审批流程;推动环境信息集成统一,促进环境管理精细化,便于环境执法监管开展;进一步落实企业环境保护主体责任,推动环境信息公开化、环保技术服务专业化,能够更好地满足基层环保高效监管的实际需要。由于试点实践时间尚短,目前各试点地区的证照发放还处于起步阶段,新证发放率不高、后续改革任务尚未跟进,证后监管案例不多,对于全面建立系统完善、权责清晰、监管有效的污染源管理新格局的探索还需在今后的工作中继续推进。

笔者建议,地方推行排污许可制度改革试点可以大胆探索,在一段时间内保持政策的稳定性,充分发挥地方政府、企业的主观能动性,重视对证照发放后排污单位的精细化管理手段创新,对国家层面的排污许可制度改革当有一定借鉴意义。同时,应当允许地方改革试点设置容错机制,允许地方在实际实施过程中自我调整与改进,从而不断在实践中检验改革方向与手段的正确性。对试点地区的具体建议有如下4条:

一是强化法制支撑保障。建议浙江省充分吸收改革成功经验和做法,将其上升为地方法规和制度。将排污许可证管理条例纳入立法计划,细化明确排污许可定位、管理权限、申请核发、监督管理、排污权交易、信息公开、法律责任等管理细节,为改革提供规范性指导和法律依据。

二是加强配套政策技术研究。建议试点地区进一步研究主要污染物许可排放量分配、实际排放量核定、排污许可证监管方式等技术方法。在有条件的地区率先探索基于环境质量的许可排放量分配技术,分析环境质量较好与较差区域的许可排放量分配技术方法;制定完善排污许可证核发、排污核定、监管、企业环境主体责任、排污信息公开等方面的政策文件,推进排污许可证与排放标准、区域环境功能和质量更好衔接,推进排污许可证改革更加规范、有效发展。

三是加快信息平台整合进度。进一步加快浙江全省统一的污染源管理信息平台建设进度,并与国家平台保持衔接。以排污许可证制度管理要求为主要依据,逐步整合现有环评审批、在线监测、排污收费、执法监管等各项环境管理平台。加大在线监测等基础设施建设,对重点企业全面推广刷卡排污,同时将更多企业纳入平台监管范围,全面推进环境管理大数据建设,进一步提升环保精细化管理水平。

四是加大改革宣传教育力度。在全社会加大排污许可证制度的宣传力度,使“持证排污、按证排污”的守法思想深入人心。开展对企业负责人环保责任的教育,定期举办企业环保负责人、环保员的相关培训,促进提升企业环境保护的自我管理能力。

浙江省各市、县初步建立了污染源“一证式”管理模式,并形成各有特色的推进路径。

绍兴市:重点在排污许可证管理平台等工作上进行探索示范,委托设计开发了排污许可证信息化平台,以排污许可证信息化管理为基础落实“1+9”基本账户制度。

舟山市:在整合管理内容、优化管理流程、落实主体责任等方面力求突破,选择有污染削减任务、环评审批要求的项目作为试点对象,在环保部门内部实行联合审议和签批的形式,实行排污许可证执行情况定期报告和重大变动信息动态报告。

台州市:在简化行政许可程序,强化事中事后监管等方面进行探索实践。台州市重构了办事流程,实施环评改革,对各类建设项目环评审批分别设置了“豁免、备案、简化、认可、补办、下放”六个一批,直接由业主根据环保设施竣工验收的要求,委托进行验收监测后自行组织环保设施验收,并向环保部门提交执行报告。

原标题:浙江排污许可制度改革试点初探
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