美国“常外”事件经验之谈 厘清责任终身追究

日前曝光的常州外国语学校受污染问题引起了社会广泛关注。近年来，类似污染事件时有发生，污染场地造成的危害日益凸显，污染场地修复问题越来越受到专家、学者的重视。

美国是较早开展污染场地修复的国家，积累了较为丰富的治理经验。早在1980年，美国就着手建立相应的法律和制度，旨在解决这一环境恶疾，利用法律手段确保受污染土地得到有效治理。1980年通过的《超级基金法》对当时美国的污染土地修复发挥了重要的作用，今天仍具有深刻的影响力。

在日前举行的《世界环境》可持续发展与低碳理事会第十二次政策对话会期间，环境保护部宣教中心特邀来自美国环保局第九区的3位专家Jessica Kao(高景仪)、 Rid Hiett和 Rusty Harris-Bishop，围绕《超级基金法》，分享美国在土壤修复方面的经验。

优先权放在保护人类健康上

关于土地污染修复中如何确定优先清单的问题，美国环境局在1980年做了一系列思考，最终得出结论，优先权应该放在保护人类健康和赖以生存的环境上，这是基本前提。

美国环保局第九区超级基金项目专家Rusty Harris-Bishop说：“优先清单，就像一座金字塔，环境污染最糟糕最严重的场地就好比金字塔的顶端，需要参考各种科学指标，并做出研究调查，这些场地都由美国环保局处理。”

Rusty Harris-Bishop补充说明，鉴于《超级基金法》的基本原则是保护人类健康，这样看来，就需要考虑哪些土地污染物具有健康暴露性。通过健康暴露问题的严重程度来确定优先级别。然后美国环保局确定污染情况，追溯潜在的相关责任主体。经过调查、取证等，环保局确定责任，提出相应的解决方案和对策，确保人体健康不受污染物的影响。

责任追踪确保清理赔偿

据几位专家介绍，《超级基金法》追责的范围较广，这是当初美国在权责政策上做出的选择。

一方面，假如追踪到潜在的责任方，不论当时是否触及相关规定，无论有意或无意、直接或间接造成土地污染，一旦确定在历史过程中造成污染，法律就可以追究责任，要求责任方负责清理和赔偿。这是《超级基金法》非常严苛的一面。

另一方面，《超级基金法》不论责任方的责任轻重，涉及的各方需要共同承担治理责任。这一点非常值得一提。

此外，《超级基金法》有权利追溯历史，这在美国法律中是极罕见的做法。《超级基金法》通过回溯历史，调查取证，最后找出污染的责任方。

这样的做法，会涉及更多责任方，各方如履薄冰，很多公司便开始设想，鉴于《超级基金法》已经是一把利刃，如果不希望被其追责，就需要在未来减少制造有害废物的可能性。

“虽然《超级基金法》是关于土壤清除修复的法规，但是其对后人的行为有很大的影响，因为这种方式会让责任主体难辞其责，并参与到土地治理和修复中来，同时，追责的观念普及后，也增加了各投资方、厂商和公司等对土地利用的谨慎和重视程度。”高景仪表示。

此外，关于土地治理所需的大量资金，在美国主要采用抽税的形式。以这种方式，让一些石油化工企业承担对土地的责任。但出于商业利益和自身利益的考量，很多情况下这些公司并不情愿出资治理，甚至与各级政府、环保局等机构进行博弈，阻滞了进程，也出现了所需资金短期无法填补的漏洞。

大众参与贯穿治理始终

据介绍，大众参与的理念贯穿美国所有的环境保护法体系，在《超级基金法》里也有重要规定，社区的参与必不可少，因此在决策过程中，遇到的问题、如何调查和处理等，每个步骤都要让社区了解并参与进来，社区可能会提供符合本土特点的构想。

“在贯彻实施环保观念过程中，因为各个地区的生态环境、管理制度和经济状况不同，而社区和居民对当地的生态人文更加了解，所以非常需要划分不同的区域，这样能够在当地居民、社区与当地政府间架起桥梁，汇总各方不同意见。所以，划分区域也是一个很重要的基础构想。”高景仪说。

此外，高景仪表示，在执行项目的过程中，一些社区觉得科学衡量的指标本身非常复杂，法律程序也较为繁琐，再加上社区有时对政府并不完全信任，以上这些因素都需要社区居民亲身参与，并告知政府和环保局其真实想法。

“《超级基金法》提出的可行方案，社区会有自身的顾虑，不愿意配合，抑或需要政府或环保局采取更进一步的举措。”高景仪说，“不过在过程中，所有的决策和处理方法，各方之间都会有相互协调，尽量达成统一意见。虽然结果有时无法确保各方完全满意，但是社区及大众参与依然是非常重要的环节。所以《超级基金法》注重的是较为完整、健全的大众参与过程。”

长短期结合重在预防

美国环保局超级基金项目专家Rid Hiett表示：“在超级基金项目数十年的运作过程中，有短期性或长期性的项目，一般谈到多难、多贵、多慢的情况，指的是长期修复。环境遭到破坏是非常容易且迅速的，但是修复过程却是漫长且艰难的。因此，预防是非常必要的步骤。最重要的是预防性的法律法规，如果没有这些法律保障，那10年、20年以后可能出现异常严重的新增污染场地。在这方面《超级基金法》无疑是极具前瞻性的。”

当初构想《超级基金法》时，美国政府的设想是投入巨额资金，最长10年就能治理大部分污染场地，但实际上却没有预期效果。土地治理是一个相当漫长的过程，35年以后的今天，美国依然在积累经验，谨慎摸索。

当前，在我国工业场地污染形势严峻、土地资源相对紧缺的条件下，对污染地的再开发利用可以增加土地存量，缓解人地矛盾。然而，土地修复在我国许多地区均属于新兴行业，地方政府在项目执行的过程中在法规、政策和标准等方面缺少相应的参考依据。

美国《超级基金法》作为这一领域的重要借鉴成果，其出台35年来的经验和教训，有助于我国未来开展相关方面工作，包括立法、监管、全民参与、信息公开等。我国现阶段对污染场地的治理缺乏成熟的体制机制，发改委、环保部、农业部等多部委研究了一些相关法律法规，当前“土十条”出台在即，我们可以期待新的政策法规为污染土地的治理带来福音。

在这种情况下，将我国污染场地治理作为研究对象，将《超级基金法》纳入理论探讨的范畴，既可以丰富我国污染场地治理方面的研究成果，同时也为我国污染场地治理机制的建构提供理论引导。