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五、意识在提高,经营趋规范,企业遵守环保法越来越有自觉性
企业作为环保法的主要规范对象,在新《环保法》中有许多义务要履行。企业的环境守法意识和守法状况与新《环保法》的实施效果也密切相关。过去的一年,绝大多数企业的环境保护意识增强,环境守法情况趋好。在环境信息公开方面,各类型企业的环境信息公开都比过去有所进步,而国控企业做得比省控企业要好,省控企业做得比市控企业要好;在主要污染物排放方面,新《环保法》的实施对企业主要污染物排放达标和总量减排起到积极的推动作用,无论是国控企业、省控企业还是市控企业,都为主要污染物的减排和达标排放采取了积极行动并取得了良好效果;“未批先建”、偷排污染物的现象在强大的法律追责下有所减少,违法频次呈下降趋势。
由于从中央到地方对新《环保法》的大力贯彻实施,各项环境管理制度和重要法律措施得到执行和遵守,使得2015年的环境治理取得明显成效。监测数据显示,2015年,全国338个城市可吸入颗粒物(PM10)年均浓度同比下降7.4%;细颗粒物(PM2.5)平均浓度为50微克/立方米, 其中161个可比城市同比下降11.3%。全国化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放总量同比分别下降3.1%、3.6%、5.8%、10.9%。公众对新《环保法》的实施效果总体比较满意。
第七部分 改善新《环保法》实施效果的建议
新《环保法》在2015年的实施,已经显现出其对环境保护的推动、保障作用以及对违法行为的遏制、制裁作用。新《环保法》实施中存在的一些问题,也需要认真分析,有针对性地加以解决。环境保护管理和执法方面,应结合全国上下迫切需要改善环境质量、加大环保投入、严格环境执法的迫切愿望,顺势而为,尽快健全和完善环境执法的体制和机制, 使环境法治在环境保护管理中发挥更大作用。
一、新《环保法》实施的配套立法需要抓紧制定和出台
新《环保法》作为环境保护方面的牵头法律,涉及到环境保护的方方面面,不可能规定得非常具体和详细,其规定的许多制度和措施都需要通过单行法律、法规、规章的规定来落实和细化。在法律方面,与新《环保法》规定不一致的《水污染防治法》、《海洋环境保护法》需要尽快修订;《土壤污染防治法》需要尽快制定出台;《野生动物保护法》、《渔业法》需要尽快完成修订,《自然保护区法》需要制定和颁布;在行政法规方面,国务院需要尽快制定出台《排污许可证条例》和《环境监测条例》。党政干部生态环境损害责任追究也需要有具体的实施办法出台。
二、环境执法机构能力建设和不同部门执法合作机制亟需改善
法律的实施离不开强有力的执法机构和高素质的执法人员。现有的环境执法机构的法律地位、隶属关系、人员编制、装备条件、经费使用都难以保障环境执法顺利进行。因此,需要尽快将省以下环境执法机构直管,并明确环境执法机构的行政执法性质,不要再委托执法;同时要增加执法人员编制,改善执法装备条件,保障执法经费。各有关执法部门,应加强协调配合,真正实现统一监管,分工负责,特别是环保部门与公安部门的相互协调配合,对环境法律强制措施的实施至关重要。
三、环保督政问责规范需要更健全,地方党政领导环保责任要落实
环保督政问责制度在落实地方人民政府对本辖区的环境质量负责方面发挥着重要作用,且已经显示出了巨大威力。当然,有关部门还需要制定具体办法,健全完善督政问责的对象、范围、条件、程序、责任承担方式等规定。
四、环境信息公开力度需加大,社会和公众监督渠道需拓展
环境信息公开是公众参与和社会监督的必要条件,虽然对环境信息公开法律法规已经有明确规定,而且还有专门的环境信息公开部门规章,但从整体上来看,环境信息公开发展很不平衡,政府信息公开在国家一级做得较好,但省级以下政府环境信息公开还存在不全面、不充分的问题。企业信息公开,除了部分国控企业做得较好外,绝大多数企业环境信息公开未达到法律要求。因此,环境信息公开应当大力推动,并进行必要的考核,对不依法公开环境信息者追究责任。同时要敞开各种渠道让公众参与环保实施的监督,要充分利用热线电话、网络问政、听证会、论证会、圆桌会议、居民代表参与执法检查和案件调查、聘请专家参与环境纠纷调解等多种形式,让公众充分参与法律实施过程和结果的监督。
五、环境公益诉讼需要扩大对象和范围,环境司法保障作用需要再强化
新《环保法》生效后一年内虽然已经有50多起环境公益诉讼案件被法院受理,但从国家整个环境污染破坏状况来看,提起环境公益诉讼案件的数量还是非常微不足道。为了发挥环境公益诉讼在环境保护中的作用,需要进一步推动环境公益诉讼,进一步强化司法在环境保护中的保障作用。一是要扩大环境公益诉讼的对象和范围,把环境公益诉讼的范围从环境污染、生态破坏扩大到自然资源破坏、风景名胜破坏、不可移动文物破坏和环境不友好产品的弄虚作假等方面;二是增加环境公益诉讼的种类,由现在的环保社会组织只能提起环境民事公益诉讼扩展为既可以提起环境民事公益诉讼,也可以提起行政公益诉讼;三是放宽环境公益诉讼原告人的资格限制,把在辖区的市人民政府民政部门登记的环保社会组织才能提起公益诉讼改为依法登记的环保社会组织,并取消从事五年环保公益事业的限制;四是要从经费上支持环保社会组织提起环境公益诉讼;五是要继续加强环境法庭建设,使环境司法专门进一步得到发展。
另外,环保好不好,基础在群众,关键在领导。新《环保法》的宣传贯彻已经使各级党政领导有所触动。今后应当继续加强党政领导干部的环境法治教育和培训,让各级党校和行政学院都开设环境法治课程,党委中心组的学习每年至少应有一次环境保护法的学习。这样才能形成从上到下的环境法治氛围,真正地依法保护环境,促进绿色发展,建设生态文明。
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