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2010年3月1日起施行的《环境行政处罚办法》对于规范全国环境保护行政处罚工作发挥了积极作用。随着经济社会发展,环境法治建设不断推进,新环保法和大气法相继实施,法律赋予了环保部门更多执法权;同时环保领域正面临着体制和机制的重大变革,行政处罚工作呈现出更加复杂的局面,出现了执法难、法律适用难的情况,本文归纳了9大难题并针对性地提出三方面建议。
难题
1数个违法行为如何立案
一次执法检查往往发现数个环境违法行为,有时甚至多达五六个,对此应当分别立案还是一次立案。根据有关理解,可分别立案予以处理,但存在行政效能低下、扰民的情况,且有些处理措施出现重复,合理性上存在问题。
2数个违法行为如何并罚
如果数个违法行为一次立案,一份处罚决定书中的数个违法行为,如何量罚,环境保护领域并无相关规定。目前只有公安、卫生、安监等部门规章有相应规定。实践中,因数违并罚如何量罚不明确导致各地环保部门适用法律五花八门,不同的复议机关和法院对此也有不同理解,有些处罚决定甚至被撤销。
3多种措施如何统筹适用
根据新环保法,对一种违法行为,最多可能需要适用到9种处理和处罚措施。例如,查封或扣押、责令改正违法行为、限制生产、停产整治、责令停止生产或使用、停业或关闭、罚款、按日计罚、行政拘留等。加之不少地方性法规规章还赋予了一些处理措施,如浙江省《水污染防治条例》为确保当事人落实责令停产、停业、关闭或者停产整顿决定,赋予了县级政府可以采取断电断水措施。
因此,何种违法情形需全部适用上述处理措施,何种情形需部分适用,用与不用的裁量空间过大,其公平性远超当前对罚款数额的规范裁量。
4超总量排放难以处罚
根据《计量法》规定,对部门和企业、事业单位使用的用于环境监测方面的列入强制检定目录的工作计量器具实行强制检定。由于当前在线监控等设施未经法定检定,即使排污单位的年度排放总量核算出来了,合法性上也存在问题。虽然按规定可以对超过日最高允许排放总量指标的行为进行处理,但实践中难以确定此项指标。
因此,自2008年6月1日起施行的《水污染防治法》明确超总量排放应当予以处罚以来,浙江省环保部门至今未实施过此类处罚案件,不仅法律的威慑性难以发挥,环保部门也被置于监管不到位的境地。
5违反排污许可制度行为难以处罚
由于排污许可制度一直未有专门的法规作出细化,在各级环保部门发放排污许可证缺乏法定依据、未全面发放的情况下,要根据相关法律法规对此类违法行为作出处罚,存在前提不足、不充分的情况。虽然浙江省有政府规章作出相应规定,但效力层次较低。至今,鲜有对违反排污许可制度的行为实施处罚,不仅法律的权威被质疑,同时,环保部门存在不依法履责的情况。
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