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本报告以两省、九市、一县基层调研为基础,以在环境污染防治中发挥重要作用的环境影响评价、“三同时”、总量控制、排污许可证、排污收费等五项制度为重点,对现行主要环境管理制度进行了分析与评估,得出如下主要观点:
第一,环境管理制度是我国环境管理的重要抓手,历史作用功不可没。
第二,一些主要环境管理制度与当前生态文明建设和环境质量目标要求已不相适应,一是以行政审批为核心的制度安排让环保部门承担与权利职能不匹配的责任和风险;二是制度安排与实施存在重局部管理、轻整体效果问题;三是制度安排环节多、程序繁琐,耗费较高行政成本;四是缺乏统领性基本制度及相互配合的制度体系构架,全过程管理目标较难统一。
第三,环境管理制度改革关乎环境保护全局,既需要大刀阔斧,也要循序渐近。
本报告提出,环境管理制度改革应秉持“治理”和“效率”原则,进一步明晰制度目标和功能定位,理顺制度关系,完善和创新制度设计,充分发挥市场和社会作用,通过多元共治,全面提高环境管理制度在环境监管中的权威性和有效性,使环境管理向精细化方向发展,同时提高环境管理制度执行效率,降低制度执行成本。具体改革应从三方面着力:
一是从提高制度效力上着力,通过减少源头审批,做实事中事后监管,推进污染源监管精细化;
二是从提高制度协调性上着力,以排污许可证改革为核心推进监管制度无缝对接和协调一致;
三是从提高制度体系综合管理能力上着力,逐步形成高效有力治理格局。
一、制度成效:环境管理制度是我国环境管理的重要抓手,历史作用值得充分肯定
经过40多年努力,我国主要环境管理制度在污染防治等方面发挥了积极作用,是几代环保人经过不断探索和实践积累下来的重要成果,也是环境管理的重要抓手,具有重要历史功绩。其积极作用集中体现在以下方面:一是为开展污染排放的事前、事中和事后全过程监管提供了有力手段;二是覆盖了从区域、流域到点源、面源的污染源监管;三是在推动污染减排和环境质量改善方面发挥了重要作用;四是在一定程度上树立了环保监管权威,提升了环保监管能力,推动了环保与经济发展协调。
二、制度问题:一些主要环境管理制度与当前生态文明建设和环境质量目标要求不相适应
面对当前我国环境管理战略转型的新形势和新要求,现行环境管理制度存在以下突出问题:
(一)以行政审批为核心的制度安排让环保部门承担与权责不匹配的责任和风险
1、审批制使环保部门不得不为企业环境风险担责
环境影响报告书实行审批制是我国环评体制改革过程中逐步形成的。从积极方面看,通过项目审批环节,监管部门能更加清楚地了解项目建设可能造成的环境影响,并对项目建设中的环境管理提出要求、给予把关。为此,长期以来环保部门围绕环评审批制度的健全和完善作了大量工作。然而,随着环保要求不断提高,环评内容不断扩展,环保部门审批工作任务日益加大。
同时,环评报告内容包罗万象,具有较强技术性与专业性,加上各方面都希望报告书能够获得最终批准,环评报告编制单位为规避风险提出的环评措施越来越严格,许多甚至脱离现实情况、可操作性差。在这样的情况下,环保部门对环评报告审批无疑让自己背负了与本职不相称的巨大责任风险,建设项目一旦出现问题,环保部门则难脱其咎。在调研中,有工作人员形象地称之为“环评审批风险恐惧综合症”,强烈要求取消环评审批。
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