环保部政研专报：应取消建设项目环评审批制由企业自行评估-第3页-北极星环境监测网

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2、审批制使相关方将追求环评报告形式上“原则通过”作为目标

由于一些地方政府存在发展至上的观念，环保部门受制地方政府，导致为环评而环评、为审批而审批的情况大量存在，环评制度风险防范的作用已被追求审批所冲淡，审批制致使环评沦为了建设项目的“买路条、敲门砖”。在一些欠发地区，环保部门甚至要按照地方政府要求想方设法保证项目通过审批。

某省环保人员说，“环评现在已经成为一种智力游戏，环保部门帮助企业改本子，最终目的就是为了让建设项目通过评审流程。”项目环评批准通过后，政府、企业、环评单位均皆大欢喜，但项目建设竣工后企业是否落实环境影响报告书的要求和结论，不仅企业不关心，就连环保部门也很少有进一步的监督和管理要求。调研中，地方一些人员称目前环评政策是“认认真真走程序，扎扎实实走过场”。

（二）制度安排与实施存在重局部管理、轻整体效果问题

1、总量减排与环境质量管理目标关联不紧密

污染物排放总量控制制度并不是中国的首创，发达国家污染物排放总量控制通常是非常有限的、一定条件下的总量控制，如基于排污口和基于污染源的排放总量控制（如美国EPA的最大日负TMDL）、基于特定区域环境质量下的总量控制（也就是容量总量控制）、基于特定行业、特定污染源数目下的排放总量控制。发达国家在特定条件和区域下实施的污染物总量控制与环境质量改善是紧密挂钩的。

当前我国实施的污染物排放总量控制，不是以环境基本容量为基础,而是以排污目标总量为基础，根据企业申报排污量、地方经济发展水平、环保技术控制水平以及地方总量控制指标等因素而确定，然后再根据指标分配以及按比例减排的方式确定总量控制额度。

在实践中，由于总量控制政策涉及全国各省区市，主要依靠行政手段来层层分解指标至市、县及排污企业，与地区环境容量、企业达标排放等不挂钩，加上污染物控制指标有限、统计基础薄弱、技术支撑不足，在一些地区总量控制变成了数字游戏，出现污染物减排目标实现了，但环境质量改善不明显的现象。

2、排污许可证制度目标和定位不明确，许可证是执法依据还是排污凭证？

排污许可证应当是排污单位的守法文书、政府行政管理部门的执法文件，也是其他政策手段实施的载体和基础。美国把排污许可证作为企业排污可法性文件，通过这个文件将各种法规、标准和对污染源管理的所有规范性要求传递给企业，企业必须严格执行许可证明确的各项要求，同时排污许可证是政府监管、执法的依据。

目前我国在国家层面对排污许可证缺乏系统指导，其目标和定位不够明确。许多地区实施的排污许可证仅是一个类似于营业执照的注册证，作为像卫生许可证、营业执照那样的一个基本条件来管理，而不是作为污染源全过程控制和污染监督管理执法的依据。

许可证上只列出总量控制要求的几种主要污染物控制浓度和控制量，与收费、监测、执法等环节缺乏关联，难以满足实现环境污染监管和控制的要求。未来我国排污许可证是搞成一个类似于美国的企业污染源全过程精细化管理制度，还是基于目前各地搞的类似于营业执照的排污“身份证”，目前尚缺乏明确规定和系统思路。

（三）制度安排环节多、程序繁琐，耗费较高行政成本

各管理制度形成的时代、背景和要求各不相同，制度之间是相对独立的，并且归属于环保系统不同的部门。例如环评和“三同时”都建立于上世纪80年代，环评法（2003年颁布）中给予进一步明确和规范。污染物总量控制制度开始于上世纪80年代，主要针对区域、流域污染控制，但全面推行实施主要在2005年以后。

排污许可证于上世纪90年代提出，主要以地方试点推行，国家层面尚未全面推行。我国环境管理制度总体起步较早，在其发展中，伴随着环境管理方向和重点的变化，这些制度或多或少、或快或慢地有所发展和变化，由此导致制度间协调和配合不紧密等问题突出，环评、总量、许可证等制度相对独立，自成一体，制度存在一定的交叉重复和错位。对于企业和环保监察部门来说，要分别接受或承担多项制度要求下的现场检查，环节多、程序繁杂，占用了大量行政资源，也增加了企业负担。

延伸阅读：

环评资质出借、转包、挂靠乱象？看环保部如何打击

《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》

原标题：环保部政研专报：未来应取消建设项目环评审批制，改由企业自行评估

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