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关注点四:规划文本不够严谨,应当重新协作编制
除了以上涉及垃圾管理思路、国家政策的内容外,环保组织还认为此次十三五垃圾规划作为一项国家级的专项规划,征求意见稿的文本存在诸多“硬伤”。根据发改委2007年发布的《国家级专项规划管理暂行办法》,国家级专项规划在起草阶段“必须认真做好基础调查、信息搜集”的工作,规划文本应包括“现状”和“趋势”的内容,才能对规划期的任务作出科学预测和合理计划。十三五对垃圾处理设施的建设需求缺乏必要的论证说明,没有垃圾产生和处理“现状”和“趋势”的专门分析,不符合上述暂行办法的要求。此外,其附表1显示编制部门对“十二五”全国城镇生活垃圾处理多个主要指标的完成情况没有掌握完整数据,所获数据也未经核实,在历史和现状信息如此不充分的情况下,就编制出未来五年的发展计划,严重缺乏科学性。其次,《规划》未对“城市生活垃圾”这一重要术语进行定义,且一项国家级专项规划出现了内涵有别却又未经说明的同一术语,欠缺严谨性。还有,附表3关于填埋、焚烧和其它处理技术设施规模所占比例的计算,全国和多个地区的合计出现或超过100%、或不足100%的情况,让人费解。
对于以上问题,环保组织建议由国务院相关领导牵头,国家发改委、住建部、环保部、商务部、农业部等与城乡垃圾管理有紧密关系的部门,成立跨部门工作组,遵循中央关于“强制垃圾分类制度”、“严守资源环境生态红线”、“树立垃圾是资源和矿产的理念”的部署要求,重新协作编制《“十三五”全国城乡生活垃圾管理发展规划》。
附:环保组织对《“十三五”全国城乡生活垃圾管理发展规划》的意见书
环保社会组织关于《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设计划(征求意见稿)》的总体建议
中央经济体制和生态文明体制改革小组、国务院相关领导、国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、环境保护部、商务部、农业部:
我们是关注中国生态文明建设和可持续垃圾管理的环保社会组织和环保志愿者,现就前不久发布的《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设计划(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”或“十三五”规划)提出如下建议,望采纳。
一、“生活垃圾处理设施建设规划”应彻底转变为“生活垃圾管理发展规划”
(一)问题
生活垃圾管理是系统工程,需要全过程和综合性视角,需要跨部门协作,因此该领域的中长期规划,不能只包含或偏重整个系统中的某一个环节,也不能仅由这个环节的主管机构来承担编制、评估和监督落实的任务。
“十一五”时,“全国城市生活垃圾无害化处理设施建设”五年规划的编制单位不仅包含全国生活垃圾清运处理的主管部门住建部,也包含生活垃圾处理设施污染防控的主管部门国家环保总局,这才使处理设施建设与处理过程二次污染防治两项彼此紧密相连的工作规划有机统一起来,也部分地回应了生活垃圾系统管理的需求。
“十二五”时,“全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划”虽然在牵头部门上仍保留发改委、住建部和环保部三家,没有扩展到其他相关部门,尤其是与再生资源管理有关的商务部,及与餐厨垃圾资源化利用有关的农业部,但其内容却大大丰富和扩展了,表现在对生活垃圾管理的中游环节垃圾分类收集和处理设施(特别是餐厨处理设施)的建设,垃圾分类试点城市的创建,以及垃圾处理监管体系的完善有非常具体的要求。这符合垃圾管理由只注重末端处理设施建设的“小规划”逐步向覆盖全过程、注重综合性的“大规划”转变的趋势和需求。
垃圾管理的“十三五”规划本应完成“十二五”规划两项未尽事宜,即将规划标题名符其实地修正为“垃圾管理发展规划”,并纳入商务部和农业部等相关部门参与编制和实施。
但征求意见稿不仅没有进步,反而倒退,表现在:
第一,规划内容又退回到只谈末端处理设施建设的“小规划”;尽管保留了“十二五”规划中“垃圾分类”和“运行监管”的内容,但缺乏量化目标和具体要求,实际成了一种虚设。
第二,即便再次窄化为处理设施建设“小规划”,但要真正实现“无害化”,不能没有已经参与了前两个五年规划编制和实施的环保部的参与。如此“小规划”,如此“大缺失”,无法不让人担忧它最终只能满足个别部门或行业的利益需求。
(二)建议
1. 由国务院相关领导牵头,成立跨部门工作组,成员包含国家发改委、住建部、环保部、商务部、农业部等与城乡垃圾管理有紧密关系的部门的代表,协作编制《“十三五”全国城乡生活垃圾管理发展规划》。
2. 规划内容应该至少包含如下五方面:
˙ 垃圾产生总量和末端处理总量控制
˙ 垃圾分类推广和相关软硬件设施建设
˙ 资源化利用技术(重点是餐厨和园林垃圾的生化处理和利用、再生资源回收利用)的推广和相关设施建设
˙ 末端处理设施(即焚烧厂和填埋场)建设
˙ 处理设施监管和污染物总量控制
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